自2016年2月可查詢的公開紀錄到2018年10月為止，兩年多的時間內，對當前國內兩所行政法人美術館在籌備、設立、營運等不同階段，接引起社會輿論的檢討聲音，依照時間順序整理關於行政法人美術館爭議事件內容，以便分析其中涉及的議題，其所關聯的內容為何。(參見附錄，簡稱爭議事件簿)
「爭議事件簿」羅列三十五則相關報導與評論中，有六篇屬於高雄市美術館(簡稱高美館)，其餘均針對台南市美術館(以下簡稱南美館)展開。從時間軸觀察，「2015年中央宣布開放五個地方政府的行政法人名額後，鳴槍起跑，首先於今(2016)年6月初經文化部審查「原則同意」其三館法人化案，繼而於6月14日三讀通過《高雄市專業文化機構設置自治條例》，高市府宣布取得博物館法人化的全台第一場入場券。」。從建制順序上看，高美館自治條例較早完成，及至2017年7月1日，正式由行政機關轉型為專業行政法人場館，南美館在機構設置時間則稍早於高美館。高美館爭議事件持續約一年時間，及至其轉型確立行政程序之後，便沒有媒體輿論持續批評或評論了。
與高美館短暫的爭議形成強烈對比，南美館的爭議卻是陸續至今未歇。其原因可能包括，早在行政院頒布設立行政法人的政策之前，南美館已經有一段時間的籌備期，社會的關注時間自然較長，若期間的變化過於明顯，則讓社會的議論不斷追蹤。此外，集中在學界、藝術界的輿論力量，對南美館從籌備期對社會宣示的原初想像已然變調，轉而為對制度與人事的懷疑，促使評論和批評加重了音量。兩館的爭議為何出現不同的結果？是耐人尋味的事情，我們可以繼續探究其中的原因。
關於制度的爭議
最先引起社會關注的行政法人事件是高雄市立美術館等三館改制為行政法人機構，由高雄市議會舉辦的公聽會開始；集中在2016年6月至7月的藝術界針對高美館發起的聯署與評論，也有付諸行動的抗議行動。陳韋臻在一篇網路評論文章中描述：「公聽會隔天，藝術家姚瑞中旋即透過臉書公開呼籲：『台灣藝術界全面抵制高美館所有策展、參展、展覽、評審、典藏等工作，我率先退回典藏委員聘書，並謝絕所有高美館其他委任的評審委員工作。』」
這些抗議行動對高美館轉型為法人機構並未造成影響，而「三館一法人」的建置，也著重在高雄市調整行政機關的舉措，並未回應藝術界與學界對改制之後的諸多疑慮。「高雄市專業文化機構組織章程」第十七條明訂：「館長由監督機關提請董事會通過後聘任之」；第二條規定，監督機關為高雄市政府。由當時文化局長史哲升任副市長後兼任無給職董事長，李玉玲也續任高美館長的結果觀察，這種體制內無縫接軌式的調任，使得高雄三館在行政與人事方面沒有實質適應上的困難，僅需微調公務員體系轉任或轉型後的公、勞保年資接續等細節工作。
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南美館的自治條例與高美館相差無幾，其監督機關是台南市政府，董事長也由監督機關遴聘。館長任用則與高美館不同，是「由董事長提請董事會通過後聘任之」(第十九條)。這一點「不同」卻造成南美館後續發酵的問題有極大的差距。南美館董事長是市府在公務和學術體制外遴選的在地老畫家，若要指揮一個由官員、學者、產業人士組成的董事會，還要扛起獨立徵選專業性、公信度極強的館長，究竟董事長是否有此行政經驗與最後的結果、實效如何？首先引起在地藝術界的質疑；2017年4月12日《中華日報》報導的「南美館黑箱?文化局自清!」一文可見端倪。
2017年底，由藝術家雜誌發起投票「2017年十大視覺藝術新聞」，該雜誌在2018年1月公布票選結果。名列第三的「台南市美術館行政法人黑箱疑雲」其內容介紹：「場館興建及行政單位的組織與轉型：台南市美術館為台灣首個行政法人美術館，館長人選備受矚目，名單公布後，台南當代藝術界於4月11日發起連署，質疑南美館行政法人黑箱，要求遴選程序公開、透明，南美館董事林曼麗於4月25日請辭。台南市政府文化局也於稍後發布新聞稿回應，表示南美館自籌備至董事會成立皆依法行政，絕無黑箱作業。」
由文化局代表南美館監督機關發表的「依法行政」聲明，依然沒有減低社會輿論對制度的批評抗議。2017年4月中旬開始至月底，陸續有林曼麗辭董事並公開呼籲「南美館董事會，應正視並回應藝術社群及群眾疑慮，建立典範。」(蔡文居，自由時報)；台灣視覺藝術協會(簡稱視盟)今日更以「藝術界蒙受決策不透明的災難，受夠了」為文公開聲援(洪瑞琴，自由時報電子報)；龔卓軍宣布退出策畫開幕大展(劉婉君，自由時報電子報)。
四月這些事件從台南在地藝術界擴大至全國範圍參與批評抗議，透露兩點在制度上的癥結，其一，是南美館監督機關是市政府，亦即市長辦公室直接監督，卻由文化局「代打」，此舉違背行政法人制度的立意初衷。其二，是藝術界輿論對「依法行政」的公部門消極態度明顯不滿。但話說回來，以台南市文化局的公務層級而論，也只能搬出條文「依法行政」的空虛用語為上限，無法做出更高至市長層次的回應，例如，市府會檢討自治條例內容，重新修訂之類的承諾。所以，癥結即在於，由與南美館平行等級的文化局主導對南美館的監督，只是公部門的便宜行事，卻成為一顆最大的制度絆腳石。
視盟認為，採董事長、館長平行的雙軌制，可以避免董事長優於館長的封閉性決策陷阱。如果要探討「封閉性決策」這個缺點，並不是由哪個職務主導館務發展可以解決，而是需要從董事會成員是否有的代表民間監督的力量在內；目前董事會只有官方、學界和一位無關藝術的產業代表，缺少藝術領域的民間人士參與。但弔詭的是，南美館的董事長是來自於民間的繪畫創作者，由其主導的館務發展方向，依然讓社會、學界持反對意見。可見並非修訂制度就可以解決當前的各種爭議。
關於營運理念之爭
就上述制度的爭議分析歸納，似乎制度面的法令規章如有值得檢討修改的內容，只在權責劃分、利益迴避、便宜行事等少數條文的釐清。最大篇幅的爭議是集中在館務的營運方向和關於美術館設立宗旨等方向的理念之爭。
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儘管，台南市政府在2012年開始陸續舉辦三場台南市美術館籌備的座談會，但是，參與提問的公眾與答覆的官學界人士僅止於未來式的討論溝通，故而會議的詢答並未有爭議事件發生。及至2015年南美館正式通過徵選競圖，確立建築設計、營造團隊，開始進入硬體建設階段。2016年2月，在可查閱的紀錄裡最早的一篇，陳正杰撰寫標題為「從缺和放棄—築起不信任圍籬的臺南市立美術館」以南美館建築工地圍籬發包事件提出的批評。此項事件並未引起社會或在地藝術界廣泛討論與回應，然隱約已經看到南美館的作為引起在地藝術工作者的芥蒂。
2012年7月21日第一場座談會到2013年1月5日 第一次先期規畫公聽會，總共有四場次。在第一次公聽會時，由臺南美術館籌備委員會召集人陳輝東回答公眾提問時公開表明：「臺南市在我們臺南這個美術館呢，分成兩邊，就是說就警察署這一邊，我們預計了一個計畫就是「近、現代美術館」。然後我們外面這個公十一，上面要加蓋的這個美術館是作為當代美術館之用，兩者之間，性質會有一點區隔，……。」這段有書面紀錄的公開講話，應是造成當代館更名為2館爭議的導火線。
台南在地的藝術創作者或團體接收到的明確訊息，是在公十一停車場上方建成「當代館」，也因此更加關心南美館後續如何處理相應的典藏和展覽規畫。2018年1月「自由時報」報導：「最近工程圍籬換館名，「當代美術館」變成「2館」，「近現代美術館」則是「1館」，引起藝文界質疑漠視台南當代藝術發展史重要地位。」
平心而論，當代館的更名與「漠視台南當代藝術發展史重要地位」是否有直接關聯，應該是檢視南美館如何以展覽、典藏、研究和推廣，處理在地當代藝術創作，而不是僅在館名的變更立即做出質疑的反應。當然，我們也可以認為，這項聲明是一種在地當代藝術工作者對南美館的「提醒」。南美館方也發佈明確的回應：「南美館表示，1、2館館名於去年6月15日第4次董事會議決議通過，是在蔡總統訪視之後才定案，後續工地圍籬更換館名，而南美館發展目標不只有2個館，未來還會有3館，當代藝術的典藏展覽與文化教育推廣，完全不會受影響。南美館董事郭為美表示，考量藝術創作多元化及館場展覽被受限於當代或近現代的屬性定義，因此，經董事會討論共識，改稱1、2館，未來還可能有3館，提供更多展覽典藏空間。另有活躍南台灣的策展人表示，館名對一般人沒有差異感受，展覽內容與精緻度才最重要，館名爭執無助南美館永續經營發展。」(洪瑞琴「自由時報」2018-01-12)
不接受館名變更的在地藝術工作者，他們在意的重點何在呢？「當代藝術家許自貴還以拒絕南美館典藏表達異議，在臉書PO文說，『南美館不是已經沒有當代館了嗎？不知要放那裡！』策展人李旭彬認為，……『館名是標誌、必也正名乎』，以2館取代似有商榷餘地。」(洪瑞琴「自由時報」2018-01-12)原初曾經確切地宣示設立一個屬於當代藝術的場域，如今卻讓「當代藝術」不在場，這是藝術工作者關心的重點所在。若站在台南在地藝術工作者的立場考慮，館名的變更將影響南美館後續在展覽、典藏等一系列的運作方向，是否真實反映出第一線藝術工作者的思考與創作行為。此外，當代藝術要與近、現代藝術有明顯的區隔，才能表明當代藝術的實質內容。
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藝術家雜誌舉辦網路票選「2017年十大公辦好展覽」第七名是由龔卓鈞策畫，在台南市蕭壠文化園區舉辦「近未來的交陪―2017蕭壠國際當代藝術節」。從這個獲得好評的展覽內容和策劃取向，可以看出台南在地藝術界對於當代藝術創作所抱持的態度，挖掘在地(台灣)文化內在深層的價值，交給創作者以各種藝術形態詮釋或解讀。展覽以聚焦的主題，開放的態度，讓創作者有更彈性的空間可以自由發展各自創作的主題。散落在台南市區裡的替代空間、畫廊、工作室也都在這類的當代藝術氣氛中，分別傳達當代藝術不同的見解，甚至由台南文化局在幾處文化園區舉辦的藝術活動，也透露出台南當代藝術的活躍感，有別於架上繪畫類的展示模式。在這種背景氣氛之中，南美館以2館取代當代館的舉措，促使在地藝術工作者加深對南美館未來營運方向的不信任。
民間團體對南美館逕行取消當代館名稱的作為，視作未經由公開討論的獨斷孤行舉措，自然連帶懷疑南美館在未來的典藏作業和展覽等業務開展，是否也會讓當代藝術的成分消失無蹤。所以，在爭議事件中，除對制度設計有諸多檢討之外，針對人事、典藏作業等營運方向的檢討也是多數的焦點。
法人機構的監督機制如何開啟
毫無疑問地，法人機構在制度面上已經將其監督機制規範在明確的法條之中，例如，董監事會對館長行政的約束作用，市府對館方的審計、評鑑、考核等程序。台南市議會也在教育部門業務報告質詢中針對頻換館長事件質詢文化局長葉澤山；看似視盟所謂「第三機構監督其行政運作」確有發揮作用。然而，我們依然在爭議事件裡，看到許多篇幅討論監督機制不夠周延的議論內容。此中關鍵即在，「民間監督」的外在作用並沒有形成一種制度面的約束條文可資遵循。從爭議事件的過程觀察，法人美術館、府方和監督者的對話一直都處在互不信任的態勢。
視盟在對南美館呼籲中認為：「南美館採用了董事制優先於館長制，董事會具有提名和任命館長的權力，就已經埋下了封閉性決策的陷阱。行政法人除非採雙軌制，並且讓藝術專業與行政專業同階，再由第三機構監督其行政運作（例如文化局或市議會），組織才可能自我監督。但目前的董事會已將三方纏在一起，形成單軸的階級層次：董事長－＞董事會（包括市政府）－＞館長－＞館員，請問這樣的法人決策，儘管宣稱依章程運作，誰還監督得到？」最後一個疑問句，充分表示民間藝術團體對制度設計的高度懷疑。
在諸多爭議事件中，最困難解決的事件應該是失去館方和輿論彼此信任之後的衍生問題；一旦因為沒有適當暢通的溝通管道所造成的隔閡，更加深對壘的高牆。在筆者個人任職南美館期間所接觸過的「反對聲音」，也並非全然無法溝通，而是需要傳達願意接受意見和充分討論的誠意，接受監督者在未來檢驗南美館傳達的誠意是否有實踐的決心。
訴諸於制度前提之下的監督檢討聲音，出現在南美館首任館長尚未就職之前，未曾循任何公開或私下管道進行溝通，民間的檢討就隨著網路或集會自由散發。這些聲明和意見是值得探討的議題。「台南應用科技大學美術系助理教授許遠達則點出，行政法人成立的目標在於對組織改造的積極理想，而非過去政府單位的依法行政，故而南美館『一切依法行政』的回應，是相當消極的應對，也僅是道德的最低限，而非此一機構成立的目的，並不符合人民的期待。」(高子衿2016)
許遠達對府方、館方的「官式發言」感到不滿意，主要原因即在於，監督機關由文化局主導的模式，造成監督只有體制內部的「備查」，並未達到監督效果，以及缺少社會輿論對南美館營運取向的作用力。台南市議會質詢南美館業務本應是市府秘書長答覆，卻均由文化局長回應，即是明顯的內部監督錯位的例證。
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行政法人成立後，主管機關的角色將由執行者轉為監督者，就台灣行政法人制度設計的參考對象如英國與日本之發展前例看來，其曾經發生過的主要爭議包括董事會與高階主管人事流於私相授受、資訊不透明與缺乏監督等公共性流失。(高子衿2016)
上述的批評大致可以分為兩個方向探討，其一，是民間監督在意公法人美術館是否做到讓民間參與的雙向互動，亦即是公法人機構的公共性；顯然「依法依行政」的業務底限並不是公法人機構營運的核心價值所在，民間監督所爭取的公共參與和決策開放才是其中心意旨。其二，關於人事安排的爭議，也讓民間監督的聲音，對現在和未來充滿了不信任感。人事安排也應該分為兩個層次討論，第一個層次是董事長、館長這類的特任官或「政務官」層級。實話說，以民選市長的用人意志為準並無法制的錯誤；只是在強調利益迴避為前提和社會觀感造成輿論結果，市長要自己承擔這些責任。第二個層次，是按照法令程序招聘的各級館員，就制度面來說幾乎無可挑剔的人事招聘過程中，是否有人謀不臧的問題，則應該是勞工局、市議會等單位是否盡職進行督察的問題了。
就此看來，政務官層面的議題牽動爭議較大，畢竟公法人美術館以專業為優先考量，一位市長如何選定具有專業能力的董事長，考驗民選市長對在地藝術的認知程度。
結論：市長出面解決吧
民間團體發出對制度和營運方向的懷疑之聲，該要如何解決呢？以現行態勢而言，要求從制度面確定行政法人美術館的公共性，由館方或董事會修改條例符合民意，幾乎是不可能；市政府如不更改監督單位的層級，就不會有要求南美館董事會研擬修改條例的指示。又如，「南美館民間監督社群」一直持續對於董事長、館長任命應有年齡限制的問題提出質問，也應該是在適應台南地方需求的前提之下，在制度內加以檢討，而不是比照中央級的公法人機構的法令規章一體適用。
我嘗試用高美館以副市長兼任董事長的舉措，說明此種傾向以政治性(並非以專業考量為優先)操作，較為成功地化解轉型阻力的例證。副市長既是直接監督機構的重要成員，又是公法人機構的法人代表，所以，副市長(同時是董事長)提名館長由董事會通過的合規定說法，不如說是董事會追認成命而已。對高美館方的執行而言，無須透過文化局、秘書長的轉達協調，即可直接得知董事長的意旨，而董事長的意旨，也就是市政府的決定，並且必然得到董事會裡秘書長、文化局長等官方成員的支持。顯然，高美館採取董事長制，但是，館長總是出現在媒體版面展現其專業方面的風采，也是十分和諧順暢的畫面。
反觀南美館的安排布置，僅是在行政層級的協調，和個人意志的貫徹等幾種關聯的糾葛，就要處理許多複雜的程序，還未必能順暢成功。歸究而論，台南市長選擇從「體制外」領導「體制內」的決定，造成南美館草創初期的爭議事件不斷。關鍵在於南美館處於百事待舉的草創階段，急用需要適應性長的決策，讓本就複雜的事情更加複雜。高美館則是集中在體制內處理體制的即時問題。
行政法人美術館要往前的走的路程應該是沒有止盡，發現問題、解決問題，繼續前進方為正道。許多爭議出自於雙向溝通受阻，多方協調不力，爭議造成的原地停滯並非社會之福。回歸公法人的公共性與社會參與的積極作為，是應該由市政府層級出面才能有效逐步化解爭議。
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附錄：行政法人美術館爭議事件簿
