VIP 專屬文章 揭仲專欄：未能對症下藥的「全民防衛韌性委員會」

賴清德總統首次出訪的「繁榮南島．智慧永續」太平洋友邦之旅，於夏威夷當地時間11月30日清晨7時30分抵達首站檀香山，隨即於同日下午參訪夏威夷州急難管理署（HI-EMA），象徵賴總統上任後，對建立「全社會防衛韌性」的重視。

政府對「全社會防衛韌性」的重視，是從蔡英文總統任內開始，賴清德總統就任後不僅持續推動，還在總統府下成立「全民防衛韌性委員會」，並於9月26日召開首次會議，正式提出「民力訓練暨運用」、「戰略物資盤整暨維生配送」、「能源及關鍵基礎設施維運」、「社福醫療及避難設施整備」、「資通及運輸和金融網路安全」等五大主軸，與各主軸的核心任務及待推動事項，續由行政院所轄相關部會辦理。

華府為何重視我國的「全社會防衛韌性」

蔡英文總統與賴清德總統對建立「全社會防衛韌性」的重視，已獲得華府各界、尤其是國安人士的高度支持；而華府之所以關注此一議題，部分原因與美軍未來若要在西太平洋與共軍交戰時，擬採取的戰術密切相關。

美國軍方認為，由於共軍於第一島鏈周邊實施精準飽和攻擊的能量不斷提升，未來與共軍交戰時，若主力過早接近第一島鏈，恐將遭致嚴重的損失。

為有效應付共軍的威脅，美國海空軍主力在衝突初期，將不會立刻朝第一島鏈推進，而是在離第一島鏈四百至五百公里、甚至八百至九百公里的位置，分組成多個打擊群；然後在美國優勢的聯合作戰體制支援下，運用遠距精準彈藥，對第一島鏈周邊的共軍海空目標或重要的C4ISR設施發動攻擊。等共軍海空軍的戰力與C4ISR的效能削弱到一定程度後，美軍主力才會開始向第一島鏈推進。

同時，為了讓美國海空軍主力有足夠的時間進入戰術位置，海軍陸戰隊將先期實施「遠征前進基地作戰」；即在開戰前夕或初期，運用小型、高機動性的遠征特遣隊，快速部署在不包括台灣的第一島鏈各重要島嶼上；然後在陸戰特遣隊的掩護下，迅速進駐機動的防空飛彈、反艦飛彈、甚至彈道飛彈，來遲滯共軍的突破，防止共軍在美軍主力完成部署前，就先突破第一島鏈進入西太平洋。

但美軍前述戰略構想要能發揮效果，則我國能否在美軍主力完成部署、成功削弱共軍達一定程度前，單獨抵抗共軍對台灣的攻擊達相當時間，不讓共軍完成佔領全台灣、甚至迫使共軍將相當數量的海空兵力滯留在台灣周邊，就極具關鍵性。

此外，台灣四面環海又距中國大陸不遠，使戰端一旦開啟，不僅對外海空交通將迅速被切斷以致無法接收外援，台灣本島絕大部分也會暴露在共軍的火力打擊下，對平民生活與社會運作造成巨大衝擊；因此，如何在戰時政府與社會各項機能受損、甚至大幅喪失的條件下，有效維持民心士氣，對國軍能否長久抵禦共軍進犯、不讓共軍在短時間內達成佔領全台的目標，也變得非常重要。 （相關報導： 風評：民進黨撿到一把膛炸的槍 ｜ 更多文章 ）

政府對共軍全面侵台所可能發生的情形認識不足

儘管9月26日召開首次會議的「全民防衛韌性委員會」，已根據五大主軸彙整出十三項核心任務；但從目前所公布的內容，可看出這些方案存在一個極大的缺失，就是並未以共軍全面侵台之最嚴峻場景為依據，設計相關的應對措施。換言之，就是無法對症下藥。

隨著共軍武力投射與精準打擊能力的快速成長，日後共軍若要犯台，則不僅在「聯合火力打擊作戰」階段，台灣本島絕大多數的地區、甚至包括花東，都會在共軍的火力打擊範圍內；且共軍的打擊目標，除國軍重要設施外，也會透過打擊關鍵基礎設施的脆弱節點等手段，破壞台灣社會機制的運作，並削弱各級政府的行政效能。

倘若進入共軍犯台的「島上城市進攻作戰」階段，屆時中央政府與各地方政府的主要設施，都將成為共軍的重點打擊目標，使各級政府的行政效能快速下降，戰火所及之處的社會機制也會逐漸停擺。

但從「全民防衛韌性委員會」所公布的十三項核心任務內容，可發現許多的重要措施，都是以各級政府與社會機制還能發揮一定作用為前提；完全未考慮戰時各級政府的行政效能與社會機制，會因為共軍的攻擊而快速萎縮的情況。

戰時維生物資配售機制脫離現實

例如攸關戰時民眾生存的「維生物資配售」機制，「全民防衛韌性委員會」主張要「結合賣場、超商通路」與「調整現行配售機制」；卻未考慮當台灣本島進入「國土防衛戰」、各主要地區遍地烽火時，賣場與超商通路賴以維持運作的物流配送系統、倉儲系統與冷凍系統，甚至各地加油站等，屆時可能都已停擺，如何能進行大規模、多點式的物資配送？

同樣令人不解的是，在共軍全面進犯、台灣大多數地區陷入戰火的情況下，「全民防衛韌性委員會」還繼續對維生物資採「配售」制度；試問在戰時、尤其是交戰區附近之銀行與金融體系都已經停擺的情況下，這些賣場與超商所收到的大量現金要如何處理？

更令人擔心的是，若政府對戰時維生物資的供應，還是優先採「配售」制度；則民眾為了能在戰時取得維生物資，就必須在銀行與金融體系還能運作時，盡可能將存款提領出來；這勢必會在戰端開始前，先引發大規模的擠兌風潮，導致社會嚴重不安與人心浮動，

避難設施規畫方向錯誤

另外，在「避難設施」方面，「全民防衛韌性委員會」列出將盤點整備8萬3863處防空避難設施、4601處戰時災民收容救濟站，與6042處緊急避難收容處所，並設法在戰時對這些大大小小、合計9萬4506處的避難設施，進行設備維護與物資補給。

試問在遭受戰火波及的區域，政府效能因為共軍攻擊而大幅萎縮，物流系統等社會機制也喪失的情況下，地方政府如何能有效執行對責任區內，數以千百計之避難設施的維護與物資補給任務？

尤其依「全民防衛韌性委員會」目前的方案，避難設施的維持與物資供應，似乎高度仰賴以全台368個鄉鎮區公所為核心，所成立的「防災協作中心」；但這些鄉鎮區公所因為原本的行政能量就有限，以致在遭受戰火威脅時，這些鄉鎮區公所的行政能量會最先消失，使轄區內的避難設施成為戰區中的孤島。

事實上，近代戰爭的經驗顯示，交戰區的地方政府，在行政效能與社會機制均大幅萎縮的條件下，只能勉強維持少數幾個大型的避難中心，根本無力維持為數眾多、規模較小的避難設施。因此，「全民防衛韌性委員會」在戰時避難設施的規劃方向上，恐怕有大幅調整的必要，才能符合戰時實際會發生的情形。

一言以蔽之，「全民防衛韌性委員會」雖然已經在建立「全社會防衛韌性」上，獲得些許進展；但因為對共軍全面侵台時，所可能發生的場景缺乏足夠認識，導致所開出的處方往往未能「對症下藥」，僅能應付局部性的大型災難，無法通過戰時最嚴峻的考驗! （相關報導： 風評：民進黨撿到一把膛炸的槍 ｜ 更多文章 ）

＊作者為中華戰略前瞻協會研究員