王冠雄觀點:我們要的國際法

2018-09-25 06:50

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我國的漁業管理近年來面臨許多挑戰,圖為順得慶888號漁船非法捕魚案。(資料照,綠色和平提供)

我國的漁業管理近年來面臨許多挑戰,圖為順得慶888號漁船非法捕魚案。(資料照,綠色和平提供)

白浪滔滔我不怕?
台灣遠洋漁業發展與國際漁業法的挑戰

台灣四面環海,漁業活動是島上民眾對於海洋的傳統利用之一,也是民眾日常飲食中動物蛋白質的重要來源之一。然而隨著旺盛捕魚能力所帶來的多樣化海鮮飲食,也使台灣漁民乃至於全體民眾會隨著漁業糾紛的出現,跟著抽動心頭的掛念,因為這不僅是關心著出海漁民的生命安危,也在挑戰著我國要如何處理國際社會對於漁業活動相關規範的轉變,因為無論我國是否接受,我國的漁業行為不僅融入國際社會,也深深受到國際漁業法制的影響,甚至是二者之間有著密切的互動。

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先由距離近的海域來看,與我國漁業活動相關的兩處作業區一向為東海海域以及巴士海峽周圍水域,然而我國與鄰國在這兩處海域的漁業糾紛不斷。就東海海域來說,雖然台日於2013年4月簽署了《台日漁業協議》,以基於符合國際社會所需求的共同合作開發重疊專屬經濟海域漁業資源之精神,初步地緩和了我國漁民作業海域的需求,但是仍有許多細部的作業安排需要解決。

在與菲律賓重疊經濟海域主張的巴士海峽部分,2013年5月我國屏東縣琉球鄉籍漁船廣大興28號遭到菲律賓執法船瘋狂開槍射擊,造成台灣漁民洪石成死亡事件,再一次喚起民眾對於漁船作業安全的高度關心。後台菲雙方於2015年11月簽訂《台菲漁業執法合作協定》,這個協定的重點在於對雙方執法人員的執法過程以及手段進行要求,並未實際解決台菲雙方重疊經濟海域如何劃界的爭端。不過,值得注意的是,此一漁業執法合作協定在解決漁業糾紛上,已經成為國際社會少數尋求解決漁業爭端的成功案例。

若是將漁業糾紛發生的區域擴大至他國專屬經濟海域或是公海範圍,則可以見到我國豐沛的遠洋漁船作業能力不斷與國際漁業規則發展產生衝撞,其中特別要以國際間打擊非法捕魚行為(Illegal, unreported and unregulated, IUU)所造成的衝擊最大。

我國遠洋漁船擁有先進的捕魚技術、豐沛的作業能力以及積極的行動力,造就出我國成為重要的遠洋漁業國。《財訊》雜誌2018年4月份的專題報導中就指出,我國遠洋漁業占整體漁業產值44%,「魚類及其製品」是台灣最重要的外銷農產品,2017年出口金額為15.99億美元,前五大水產品中,就有四類由遠洋漁業所貢獻,其中又以鮪魚最高,每年為台灣貢獻7.06億美元的出口值。就是因為這種遠洋漁業作業能力,使得我國被聯合國糧農組織的年度漁業統計列為前六大鮪魚捕魚國。

而為了讓我國漁民在海上作業時能夠有更好的安全保障,近二十餘年來政府不斷探尋參與關於捕撈鮪魚的區域性漁業管理組織(regional fisherymanagement organizations, RFMOs)之可能性,這些組織包括了中西太平洋漁業委員會(Western and Central Pacific Fisheries Commission, WCPFC)、美洲國家間熱帶鮪魚委員會(Inter-American Tropical Tuna Commission, IATTC)、南方黑鮪保育委員會(Commission for the Conservation of Southern Bluefin Tuna, CCSBT)等,也在參與的方式上表現出高度的彈性,例如在參與這些組織時採用捕魚實體(FishingEntity)的身份和中華台北(Chinese Taipei)的名稱,目的皆在於能夠讓我國實際且平等地參與組織的運作,除避免政治干擾之外,還尋求能夠實質地獲得相關組織討論議題過程中的決策權。不過,我國漁民在實際作業上仍然過度地強調「量」的提升,同時政府管理機關也輕忽了國際社會對於「管理」的慎重要求,終於導致非法捕魚之惡名纏身。

20170324-「打擊非法捕撈 永續經營遠洋漁業」記者會(農委會提供)
台灣非法捕魚的行為若不改善,在國際上的名聲將會受到很大的影響,圖為「打擊非法捕撈 永續經營遠洋漁業」記者會。(資料照,農委會提供)

2015年10月,歐盟執委會依據歐盟打擊非法捕魚規則(EU IUU Regulation),指控台灣公海捕魚三大缺失:捕魚行為未能遵守國際規範、欠缺對遠洋漁業船隻的有效監測、管制與偵察(monitor, control, and surveillance)、非法捕魚活動反覆出現且放任透過此種方式獲得之水產品貿易在國際社會流動。因此歐盟認為台灣並未善盡管理遠洋漁船的義務,將台灣標識為「不合作第三國」,亦即賦予「黃牌警告」。截至目前,「黃牌」不僅未能解除,還有可能會被改列更加嚴重的「紅牌」,意味著歐盟將禁止台灣遠洋漁獲輸入歐盟市場,這將會影響產值約70億元,而且台灣所有跟歐盟會員國現存的、正在談判中的合作協定都將終止,台灣也不能進入任何歐盟國家海域捕魚,大西洋的漁捕配額會直接歸為零,損失將難以估計。歐盟是全球最大的漁產品進口市場,台灣遠洋漁業的漁產品大約有60%至70%外銷,而歐盟是台灣繼中國、美國及日本後第四大的漁產品輸出國,如果禁止台灣漁產品輸入歐盟,將會對於台灣漁業界構成重大打擊。這不是國際社會刻意在為難台灣的漁業發展,而是當今國際漁業制度的發展重點已經由「捕撈」進入「管理和養護」,這是因為漁業資源匱乏所導致,然而我國漁業界和漁業管理階層並未能跟上此一變化。

有若干國際文件出現對於漁業資源可能面臨耗竭結果的擔憂,例如聯合國於2002年8月26日至9月4日在南非約翰尼斯堡舉行的「永續發展世界高峰會」(World Summit on Sustainable Development, WSSD)中期望能夠針對漁業部分提出具體的作法,該次會議討論了有關水產品在全球食品安全保障之重要性、過度捕撈成為可持續利用的不利因素、聯合國糧農組織消除IUU非法捕魚活動的行動計畫等議題,並通過了《約翰尼斯堡實施計畫》(Johannesburg Plan of
Implementation),其中特別訂下時間表「維持種群數量或使之恢復到可以生產最高持續生產量的程度,以期在2015年年底前儘可能緊急為枯竭的種群實現這些目標」。於今重新檢視這個時間表,可以理解到當時對於管理漁業資源的急迫感。

此外,2015年的永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)當中亦對非法捕魚行為和管理漁業資源有所關切,例如目標14.4「在西元2020年以前,有效監管採收,消除過度漁撈,以及非法的、未報告的、未受監管的、或毀滅性漁撈作法,並實施科學管理計畫,在最短的時間內,將魚群數量恢復到依據它們的生物特性可產生最大永續發展的數量。」目標14.6「在西元2020年以前,禁止會造成過度漁撈的補助,消除會助長IUU漁撈的補助,禁止引入這類補助。」

檢視近三十年來國際漁業法制的發展,環繞在打擊與遏止非法捕魚行為已經成為重心。我們可以見到國際社會若干重要的打擊非法捕魚行為文件產生,這些文件之目的在防堵某一特定的非法捕魚行為,無論其為「硬法」或「軟法」規定。例如為了定義非法捕魚行為以及建立各國之間對於打擊非法捕魚的基本行動規定,乃有2001年《預防、制止和消除非法、不報告和不管制捕魚行為的國際行動計畫》(International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU)的通過;為了加強港口國禁止IUU漁船進入其港口卸貨,遂通過2009年《港口國措施協定》(Agreement on Port State Measure, PSM Agreement);為了強化各國對懸掛本國國旗作業的漁船管制力度,乃有2014年《船旗國表現自願準則》(Voluntary Guidelines on Flag State Performance)的出現;為了追蹤捕撈漁獲的市場流動,並阻止非法捕撈漁獲產品進入全球水產供應鏈,遂有2017年《漁獲登記制度自願準則》(VoluntaryGuidelines for Catch Documentation Schemes)的規範。換言之,大約近三十年以來,國際漁業法律制度的形成以及文件的產生,可以說皆是為了防堵非法捕魚行為所出現的規範,但仍是處於為特定目的而產生的特定處理方式,在實質上缺乏一個具有整合功能的機制,以致於非法捕魚行為不斷地在演變和挑戰管理層面的缺口。

反觀我國與非法捕魚(IUU)之間的連結,其關鍵點應該就在漁民的積極漁捕行為和管理機關的消極管理作為,以致於和國際漁業法制發展脫節。歐盟乃依據其打擊非法捕魚規則對台灣發出「黃牌」警告,迫使台灣在法律面與政策面必須做出改革。

2017年1月我國通過《遠洋漁業三法》,即《遠洋漁業條例》、《投資經營非我國籍漁船管理條例修正》以及《漁業法部分條文修正》和相關15項子法規,修正後的法令規範更加嚴格,其中特別以新增加的《遠洋漁業條例》最為重要,該法第13條明定共十九項行為屬於重大違規行為,包含無漁業證照或無遠洋漁業作業許可、無船位回報器及電子漁獲回報系統、未經許可進入他國管轄海域從事漁撈作業、偽造塗改或遮蔽中英文船名等漁船標誌、使用禁止漁具等事由,如有
違反則依不同漁船噸數處以不同額度罰鍰,總噸數五百噸以上漁船,可處新台幣600萬以上3000萬以下罰鍰。從法令實施到2018年8月中旬,已經開罰110件,
罰鍰達到數千萬元新台幣,可說已經在認真執法,並且對於心存僥倖的作業人員產生壓力。

透過嚴厲的法律規定以及嚴格的執法措施,盼望能夠導正我國漁民勇於在海上捕魚,但卻疏於遵守由國際法與國內法已經給予的規範。在政策面而言,永續漁業的責任要求應當優於增量擴產的期待。從國際規範及內國法規之訂定和執行,到船主及漁民對法規範的認知與遵守,層層環節都必須遵守才能確實達到對於海洋資源和環境的永續利用以及國際社會要求之負責任漁業(responsible fisheries)的期待。換言之,台灣遠洋漁業生存與國際漁業法發展之間已經形成一種微妙的連結,永續利用漁業資源受到當前國際社會的高度重視,因而必須去除可能對於資源形成破壞的因子,非法捕魚行為即是其中一項。

而若台灣因為捕魚行為過度擴張,甚至從事非法捕魚,則會連結破壞資源的惡名,不僅漁業行為受到限制,也會受到漁產品貿易遭受制裁的後果。畢竟我國是國際社會的一員,特別是在當前全球化高度發展的國際社會中,任何行為都可能會招致正負兩極的後果,我國公私部門不僅要理解國際法,更重要的是能夠跟上國際法發展的步伐。

*作者為中華民國國際法學會理事、國立台灣師範大學政治學研究所教授

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