然而這些產業同時暗藏風險。南太平洋的外國漁船進行非法捕撈,可能損及收入及漁獲資源。諾魯(Nauru)曾靠著磷礦暴富,也因礦產枯竭而破產,為獲取澳洲援助,還在國內建造拘留所供其使用。而紐西蘭的庫克群島(Cook Islands)是布朗深海採礦計畫的重心,環保人士和漁人都憂心礦業將衝擊漁產和生物多樣性。
Happy, faithful and tied to nature: life adapting to the climate crisis – photo essay https://t.co/WQJ2QpetCO
— Guardian Environment (@guardianeco) November 27, 2023
旅遊業也不是穩賺不賠的生意。新冠肺炎(COVID-19)疫情讓許多仰賴旅遊業的SIDS國家遭受重創,而且疫情過後,這些國家也面臨債務危機。毒品和走私也是隱憂之一,例如加勒比海位於消費毒品的美國和生產毒品的南美洲之間,就必須對抗暴力犯罪,而且外國(尤其美國)槍枝走私又讓狀況更糟。在規模小的國家,就算走私的槍枝數量不多,也能造成巨大影響,多明尼加、牙買加、千里達等國涉及槍枝的暴力案件就因此增加不少。土克凱可群島(Turks and Caicos)的謀殺率是每十萬人中78起,約為美國的十倍、更是歐盟的百倍。
專家呼籲採納「多方脆弱指數」評估國際援助
考慮到島嶼小國的氣候條件、發展需求,以及進入市場經濟的難度,許多人分析,未來數十年他們需要富裕國家及國際組織的援助,例如優惠利率貸款(concessional lending)和預算支持(budgetary support)等形式的金援,也需要其他面向的援助。布朗就指出,替偏遠島嶼購置補給船的經費,佔了很大部分的年度基礎建設預算,他呼籲國際金融機構提供長達50年的優惠利率貸款,這個期限比現有貸款還要長許多。
庫克群島的案例顯示,就算是相對富裕繁榮的島嶼小國也需要幫助。斐濟、馬爾地夫、帛琉、馬紹爾群島(Marshall Islands)等國屬於中上收入國家,在全世界的排名比巴西和中國還要高,因此無法獲得海外資助。然而一個國家的收入水準,無法反應他們面對氣候危機的風險。就在新冠肺炎大流行以前,經濟合作暨發展組織(OECD)才將庫克群島提升至已開發國家,所以當疫情重創旅遊業,庫克群島沒有資格得到援助。考量到類似事態,愈來愈多人支持使用「多方脆弱指數」(Multidimensional Vulnerability Index)來衡量生態和經濟脆弱性的程度。沙希德表示,多方脆弱指數能夠釐清各國發展所面臨的挑戰,也能在危機爆發前先一步過濾需要更多幫助的國家。
Climate change threatens to exacerbate political instability, particularly in the Pacific region where rising temperatures pose an “existential national security risk” to small island nations, Australia’s energy minister says https://t.co/LLLmOynDkW
— Bloomberg Economics (@economics) November 30, 2023
卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)分析師巴魯阿(Darshana Baruah)指出,小國缺乏行政能力的事實讓狀況更加嚴峻,在取得多方發展資助的競爭當中落後中國和印度。布朗的預算部門僅有不到10人,而且申請資金的手續十分折磨人,需要花費三年獲取「得到氣候資金的認證」,再來要一至兩年等候批准,然後還要再一至兩年才等得到撥款。這就是為什麼SIDS國家獲得的資金遠遠不如預期。威金森表示,國際機構設立時「並沒有考慮到小國」。
儘管困難重重,但島嶼小國不應被視作倒楣的受害者。他們在第一線面對氣候與大國的挑戰,試圖取得更多主動權,而且目前看來,西方國家有更仔細地聆聽他們的聲音,例如美國大幅提高承諾太平洋島國的援助金額。吐瓦魯受全球暖化衝擊,領土漸漸被海水淹沒,11月時吐瓦魯與澳洲簽署雙邊協定,後者承諾每年提供280名吐瓦魯公民在澳居留權,也展開海岸專案,幫助吐瓦魯人安全且有尊嚴地留在家鄉。島嶼小國誠然需要更多元的援助,也面臨多重困境,不過他們清楚認知自己需要什麼,也積極向外發聲。