COP28》在領土沉沒前的最後努力：島嶼國家集團疾呼「永續發展」

第28屆聯合國氣候變遷大會（COP28）在阿拉伯聯合大公國杜拜舉行，會期為11月30日至12月12日。各國領袖出席COP，討論全球暖化及化石燃料相關議題，關心氣候議題的英王查爾斯三世（Charles III）將現身，教宗方濟各（Pope Francis）則因病而取消行程。

面對愈來愈嚴峻的氣候，「小島嶼開發中國家集團」（SIDS）一定會在峰會大聲疾呼，希望外界重視他們的安全問題。小島嶼開發中國家集團包含39個會員國和18個準會員國，集團所有島國加總，人口、土地和GDP都不到全球1%，碳排放僅佔全球0.2%，不過SIDS在氣候變遷及永續發展等議題的影響力巨大，在國際扮演要角。

SIDS國家之間差異甚大，就從地理位置看，拉丁美洲的貝里斯、蓋亞那和蘇利南都不是島嶼；而從經濟發展看，富裕的新加坡很難稱作「開發中國家」，而其他成員也不算特別貧窮，只有幾內亞比索（Guinea-Bissau）、海地和東帝汶等7國屬於最低度開發國家。英國智庫「海外發展研究所」（ODI）的威金森（Emily Wilkinson）就強調，整體來看，SIDS國家之間的共同點遠遠多於歧異。

小島國的生存結盟

《經濟學人》（The Economist）分析指出，SIDS國家的領土、人口和資金都極為有限，因此對於波動和衝擊格外敏感。無論遭遇流行病或天然災害，這些島國都會迎來巨大的經濟和社會動盪，尤其氣候變遷讓他們面對巨大壓力。SIDS國家的特色與限制，都代表他們必須做好長遠規畫，而且在地緣政治應對美國和中國等國家時，也顯得十分精明。

競爭始於SIDS國家的海域，也就是太平洋及印度洋；而且他們的經濟海域（EEZ）面積可能是領土的好多倍，因此小島國也是海洋大國。島嶼國家得利於周遭海域的平穩狀態，這些區域開放貿易，但沒有衝突或犯罪，使SIDS國家成為多邊交流的國際秩序維護者，總地來說，立場也更傾向西方。歐美、澳洲和紐西蘭都提供SIDS國家許多資助，舉例來說，澳洲是太平洋地區的最大資助國，就從年度編列的30億美元預算撥出40%援助SIDS國家。

不過，美國有時會利用島嶼國家對抗中國，這類角力讓島嶼國家感到不滿。另一方面，他們也斷然拒絕中國提出的「中國—太平洋國家共同發展願景」（China-Pacific Island Countries Common Development Vision）草案，儘管中國會帶來他們渴望的資源，例如基礎建設需要的資金和技術。紐西蘭總理布朗（Mark Brown）表示：「我們如何看待國家安全？這是氣候安全，是經濟安全，是我們人民的福祉，是這樣的安全。而不是軍艦，不是巡防，那對我們來說不管用。」 （相關報導： COP28聯合國氣候變遷大會：7萬名代表與會，是否淘汰化石燃料惹矚目 ｜ 更多文章 ）

對SIDS國家而言，氣候安全比地緣政治更重要，那是生存問題，因為他們的領土非常容易受到氣候影響。例如2015年的強烈熱帶氣旋帕姆（Cyclone Pam）是南太平洋紀錄史上第二強的熱帶氣旋，它摧毀了萬那杜（Vanuatu）大部分的基礎建設，造成的損失相當於該國年度GDP的六成，而2017年的颶風季也讓加勒比海國家損失約930億美元。

馬爾地夫的外交部長沙希德（Abdulla Shahid）本月剛卸任，他指出SIDS國家的碳足跡最小，但正面臨大麻煩。運算模型顯示，本世紀以前，馬爾地夫、吉里巴斯（Kiribati）和吐瓦魯（Tuvalu）等國大部分的低海拔地區都將沉入海中。氣候因素不僅威脅發展，也威脅了這些國家的主權。SIDS國家在水下舉行國會議事，並宣傳響亮口號（「拯救吐瓦魯，拯救全世界」），藉此喚起國際社會的道德責任，而且聯合國五分之一的會員國是SIDS國家，他們的聲量十分可觀。

小國經濟產業受限 漁、礦、旅遊業各有隱患

SIDS國家的倡議是促成1992年《聯合國氣候變化綱要公約》（UNFCCC）的關鍵，也推動2015年《巴黎協定》（Paris Agreement）制定野心勃勃的目標，亦即將工業革命以來的全球升溫幅度，控制在1.5°C以內。不過這個目標已經被打破，日前歐洲氣候監測機構「哥白尼氣候變化服務」（Copernicus Climate Change Service）公布，全球均溫已經升高2.07°C。

島嶼國家在2022年COP27的主張令人印象深刻，經歷數十年努力，他們將氣候因素導致的「損失與傷害」引入討論的主軸，並達成共識，承認全球最大的碳排放國（富裕國家）有義務幫助氣候危機受害者適應現今氣候環境，也經雙方商議通過一份補償基金，預定由富裕國家支付，但具體細節尚無定論。紐西蘭總理布朗希望在今年的COP28，談判代表可以就基金的規模、資金來源及獲取資格討論並得出共識。

小島國家受氣候衝擊的程度尤深，因為災害往往相互加乘，還會損害島國調適氣候的能力。威金森指出一般預設的大國經濟模式，無法適用於SIDS國家，因為這些島嶼國家多半規模小，沒辦法培養多元經濟、獲取經濟效益，而且距離大規模的市場過於遙遠，以上種種因素都意味著他們很難吸引私人資金。

部分島嶼國家已經找到合適的產業，最大宗自然是旅遊業，尤其加勒比海地區鄰近北美市場，具有地理優勢，也傾向提供避稅服務。其他盛行的產業則多半著眼天然資源，像是漁獲。一些國家以日為單位，向外國販售鮪魚捕撈許可，獲取豐厚收入。紐西蘭廣闊的經濟海域蘊藏豐富的鎳、鎢、鈷等礦產，如果布朗順利推動深海採礦計畫，獲益也將十分可觀。

然而這些產業同時暗藏風險。南太平洋的外國漁船進行非法捕撈，可能損及收入及漁獲資源。諾魯（Nauru）曾靠著磷礦暴富，也因礦產枯竭而破產，為獲取澳洲援助，還在國內建造拘留所供其使用。而紐西蘭的庫克群島（Cook Islands）是布朗深海採礦計畫的重心，環保人士和漁人都憂心礦業將衝擊漁產和生物多樣性。 （相關報導： COP28聯合國氣候變遷大會：7萬名代表與會，是否淘汰化石燃料惹矚目 ｜ 更多文章 ）

旅遊業也不是穩賺不賠的生意。新冠肺炎（COVID-19）疫情讓許多仰賴旅遊業的SIDS國家遭受重創，而且疫情過後，這些國家也面臨債務危機。毒品和走私也是隱憂之一，例如加勒比海位於消費毒品的美國和生產毒品的南美洲之間，就必須對抗暴力犯罪，而且外國（尤其美國）槍枝走私又讓狀況更糟。在規模小的國家，就算走私的槍枝數量不多，也能造成巨大影響，多明尼加、牙買加、千里達等國涉及槍枝的暴力案件就因此增加不少。土克凱可群島（Turks and Caicos）的謀殺率是每十萬人中78起，約為美國的十倍、更是歐盟的百倍。

專家呼籲採納「多方脆弱指數」評估國際援助

考慮到島嶼小國的氣候條件、發展需求，以及進入市場經濟的難度，許多人分析，未來數十年他們需要富裕國家及國際組織的援助，例如優惠利率貸款（concessional lending）和預算支持（budgetary support）等形式的金援，也需要其他面向的援助。布朗就指出，替偏遠島嶼購置補給船的經費，佔了很大部分的年度基礎建設預算，他呼籲國際金融機構提供長達50年的優惠利率貸款，這個期限比現有貸款還要長許多。

庫克群島的案例顯示，就算是相對富裕繁榮的島嶼小國也需要幫助。斐濟、馬爾地夫、帛琉、馬紹爾群島（Marshall Islands）等國屬於中上收入國家，在全世界的排名比巴西和中國還要高，因此無法獲得海外資助。然而一個國家的收入水準，無法反應他們面對氣候危機的風險。就在新冠肺炎大流行以前，經濟合作暨發展組織（OECD）才將庫克群島提升至已開發國家，所以當疫情重創旅遊業，庫克群島沒有資格得到援助。考量到類似事態，愈來愈多人支持使用「多方脆弱指數」（Multidimensional Vulnerability Index）來衡量生態和經濟脆弱性的程度。沙希德表示，多方脆弱指數能夠釐清各國發展所面臨的挑戰，也能在危機爆發前先一步過濾需要更多幫助的國家。

卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）分析師巴魯阿（Darshana Baruah）指出，小國缺乏行政能力的事實讓狀況更加嚴峻，在取得多方發展資助的競爭當中落後中國和印度。布朗的預算部門僅有不到10人，而且申請資金的手續十分折磨人，需要花費三年獲取「得到氣候資金的認證」，再來要一至兩年等候批准，然後還要再一至兩年才等得到撥款。這就是為什麼SIDS國家獲得的資金遠遠不如預期。威金森表示，國際機構設立時「並沒有考慮到小國」。 （相關報導： COP28聯合國氣候變遷大會：7萬名代表與會，是否淘汰化石燃料惹矚目 ｜ 更多文章 ）

儘管困難重重，但島嶼小國不應被視作倒楣的受害者。他們在第一線面對氣候與大國的挑戰，試圖取得更多主動權，而且目前看來，西方國家有更仔細地聆聽他們的聲音，例如美國大幅提高承諾太平洋島國的援助金額。吐瓦魯受全球暖化衝擊，領土漸漸被海水淹沒，11月時吐瓦魯與澳洲簽署雙邊協定，後者承諾每年提供280名吐瓦魯公民在澳居留權，也展開海岸專案，幫助吐瓦魯人安全且有尊嚴地留在家鄉。島嶼小國誠然需要更多元的援助，也面臨多重困境，不過他們清楚認知自己需要什麼，也積極向外發聲。