第28屆聯合國氣候變遷大會（COP28）在阿拉伯聯合大公國杜拜舉行，會期為11月30日至12月12日。各國領袖出席COP，討論全球暖化及化石燃料相關議題，關心氣候議題的英王查爾斯三世（Charles III）將現身，教宗方濟各（Pope Francis）則因病而取消行程。
面對愈來愈嚴峻的氣候，「小島嶼開發中國家集團」（SIDS）一定會在峰會大聲疾呼，希望外界重視他們的安全問題。小島嶼開發中國家集團包含39個會員國和18個準會員國，集團所有島國加總，人口、土地和GDP都不到全球1%，碳排放僅佔全球0.2%，不過SIDS在氣候變遷及永續發展等議題的影響力巨大，在國際扮演要角。
SIDS國家之間差異甚大，就從地理位置看，拉丁美洲的貝里斯、蓋亞那和蘇利南都不是島嶼；而從經濟發展看，富裕的新加坡很難稱作「開發中國家」，而其他成員也不算特別貧窮，只有幾內亞比索（Guinea-Bissau）、海地和東帝汶等7國屬於最低度開發國家。英國智庫「海外發展研究所」（ODI）的威金森（Emily Wilkinson）就強調，整體來看，SIDS國家之間的共同點遠遠多於歧異。
When it comes to climate security, small island states need help, in ever more creative forms, with a litany of challenges. But, clear-eyed about their future, they are as determined as ever to set the agenda at COP28 https://t.co/rpfLMhFydx
— The Economist (@TheEconomist) November 29, 2023
小島國的生存結盟
《經濟學人》（The Economist）分析指出，SIDS國家的領土、人口和資金都極為有限，因此對於波動和衝擊格外敏感。無論遭遇流行病或天然災害，這些島國都會迎來巨大的經濟和社會動盪，尤其氣候變遷讓他們面對巨大壓力。SIDS國家的特色與限制，都代表他們必須做好長遠規畫，而且在地緣政治應對美國和中國等國家時，也顯得十分精明。
競爭始於SIDS國家的海域，也就是太平洋及印度洋；而且他們的經濟海域（EEZ）面積可能是領土的好多倍，因此小島國也是海洋大國。島嶼國家得利於周遭海域的平穩狀態，這些區域開放貿易，但沒有衝突或犯罪，使SIDS國家成為多邊交流的國際秩序維護者，總地來說，立場也更傾向西方。歐美、澳洲和紐西蘭都提供SIDS國家許多資助，舉例來說，澳洲是太平洋地區的最大資助國，就從年度編列的30億美元預算撥出40%援助SIDS國家。
The small island nation of Dominica plans to create the world’s first sanctuary for sperm whale. The refuge won't just help protect the vulnerable species but also help fight climate change pic.twitter.com/EgUl1TlmIc
— Reuters (@Reuters) November 24, 2023
不過，美國有時會利用島嶼國家對抗中國，這類角力讓島嶼國家感到不滿。另一方面，他們也斷然拒絕中國提出的「中國—太平洋國家共同發展願景」（China-Pacific Island Countries Common Development Vision）草案，儘管中國會帶來他們渴望的資源，例如基礎建設需要的資金和技術。紐西蘭總理布朗（Mark Brown）表示：「我們如何看待國家安全？這是氣候安全，是經濟安全，是我們人民的福祉，是這樣的安全。而不是軍艦，不是巡防，那對我們來說不管用。」
對SIDS國家而言，氣候安全比地緣政治更重要，那是生存問題，因為他們的領土非常容易受到氣候影響。例如2015年的強烈熱帶氣旋帕姆（Cyclone Pam）是南太平洋紀錄史上第二強的熱帶氣旋，它摧毀了萬那杜（Vanuatu）大部分的基礎建設，造成的損失相當於該國年度GDP的六成，而2017年的颶風季也讓加勒比海國家損失約930億美元。
馬爾地夫的外交部長沙希德（Abdulla Shahid）本月剛卸任，他指出SIDS國家的碳足跡最小，但正面臨大麻煩。運算模型顯示，本世紀以前，馬爾地夫、吉里巴斯（Kiribati）和吐瓦魯（Tuvalu）等國大部分的低海拔地區都將沉入海中。氣候因素不僅威脅發展，也威脅了這些國家的主權。SIDS國家在水下舉行國會議事，並宣傳響亮口號（「拯救吐瓦魯，拯救全世界」），藉此喚起國際社會的道德責任，而且聯合國五分之一的會員國是SIDS國家，他們的聲量十分可觀。
小國經濟產業受限 漁、礦、旅遊業各有隱患
SIDS國家的倡議是促成1992年《聯合國氣候變化綱要公約》（UNFCCC）的關鍵，也推動2015年《巴黎協定》（Paris Agreement）制定野心勃勃的目標，亦即將工業革命以來的全球升溫幅度，控制在1.5°C以內。不過這個目標已經被打破，日前歐洲氣候監測機構「哥白尼氣候變化服務」（Copernicus Climate Change Service）公布，全球均溫已經升高2.07°C。
Climate change poses a devastating threat to islands in particular. In a new Q&A, @darshanabaruah explores the harsh realities islands amid the climate crisis with Christina Gerhardt, author of Sea Change: An Atlas of Islands in a Rising Ocean.
— Carnegie Endowment (@CarnegieEndow) November 29, 2023
READ: https://t.co/9krJZorPbz
島嶼國家在2022年COP27的主張令人印象深刻，經歷數十年努力，他們將氣候因素導致的「損失與傷害」引入討論的主軸，並達成共識，承認全球最大的碳排放國（富裕國家）有義務幫助氣候危機受害者適應現今氣候環境，也經雙方商議通過一份補償基金，預定由富裕國家支付，但具體細節尚無定論。紐西蘭總理布朗希望在今年的COP28，談判代表可以就基金的規模、資金來源及獲取資格討論並得出共識。
小島國家受氣候衝擊的程度尤深，因為災害往往相互加乘，還會損害島國調適氣候的能力。威金森指出一般預設的大國經濟模式，無法適用於SIDS國家，因為這些島嶼國家多半規模小，沒辦法培養多元經濟、獲取經濟效益，而且距離大規模的市場過於遙遠，以上種種因素都意味著他們很難吸引私人資金。
部分島嶼國家已經找到合適的產業，最大宗自然是旅遊業，尤其加勒比海地區鄰近北美市場，具有地理優勢，也傾向提供避稅服務。其他盛行的產業則多半著眼天然資源，像是漁獲。一些國家以日為單位，向外國販售鮪魚捕撈許可，獲取豐厚收入。紐西蘭廣闊的經濟海域蘊藏豐富的鎳、鎢、鈷等礦產，如果布朗順利推動深海採礦計畫，獲益也將十分可觀。
然而這些產業同時暗藏風險。南太平洋的外國漁船進行非法捕撈，可能損及收入及漁獲資源。諾魯（Nauru）曾靠著磷礦暴富，也因礦產枯竭而破產，為獲取澳洲援助，還在國內建造拘留所供其使用。而紐西蘭的庫克群島（Cook Islands）是布朗深海採礦計畫的重心，環保人士和漁人都憂心礦業將衝擊漁產和生物多樣性。
Happy, faithful and tied to nature: life adapting to the climate crisis – photo essay https://t.co/WQJ2QpetCO
— Guardian Environment (@guardianeco) November 27, 2023
旅遊業也不是穩賺不賠的生意。新冠肺炎（COVID-19）疫情讓許多仰賴旅遊業的SIDS國家遭受重創，而且疫情過後，這些國家也面臨債務危機。毒品和走私也是隱憂之一，例如加勒比海位於消費毒品的美國和生產毒品的南美洲之間，就必須對抗暴力犯罪，而且外國（尤其美國）槍枝走私又讓狀況更糟。在規模小的國家，就算走私的槍枝數量不多，也能造成巨大影響，多明尼加、牙買加、千里達等國涉及槍枝的暴力案件就因此增加不少。土克凱可群島（Turks and Caicos）的謀殺率是每十萬人中78起，約為美國的十倍、更是歐盟的百倍。
專家呼籲採納「多方脆弱指數」評估國際援助
考慮到島嶼小國的氣候條件、發展需求，以及進入市場經濟的難度，許多人分析，未來數十年他們需要富裕國家及國際組織的援助，例如優惠利率貸款（concessional lending）和預算支持（budgetary support）等形式的金援，也需要其他面向的援助。布朗就指出，替偏遠島嶼購置補給船的經費，佔了很大部分的年度基礎建設預算，他呼籲國際金融機構提供長達50年的優惠利率貸款，這個期限比現有貸款還要長許多。
庫克群島的案例顯示，就算是相對富裕繁榮的島嶼小國也需要幫助。斐濟、馬爾地夫、帛琉、馬紹爾群島（Marshall Islands）等國屬於中上收入國家，在全世界的排名比巴西和中國還要高，因此無法獲得海外資助。然而一個國家的收入水準，無法反應他們面對氣候危機的風險。就在新冠肺炎大流行以前，經濟合作暨發展組織（OECD）才將庫克群島提升至已開發國家，所以當疫情重創旅遊業，庫克群島沒有資格得到援助。考量到類似事態，愈來愈多人支持使用「多方脆弱指數」（Multidimensional Vulnerability Index）來衡量生態和經濟脆弱性的程度。沙希德表示，多方脆弱指數能夠釐清各國發展所面臨的挑戰，也能在危機爆發前先一步過濾需要更多幫助的國家。
Climate change threatens to exacerbate political instability, particularly in the Pacific region where rising temperatures pose an “existential national security risk” to small island nations, Australia’s energy minister says https://t.co/LLLmOynDkW
— Bloomberg Economics (@economics) November 30, 2023
卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）分析師巴魯阿（Darshana Baruah）指出，小國缺乏行政能力的事實讓狀況更加嚴峻，在取得多方發展資助的競爭當中落後中國和印度。布朗的預算部門僅有不到10人，而且申請資金的手續十分折磨人，需要花費三年獲取「得到氣候資金的認證」，再來要一至兩年等候批准，然後還要再一至兩年才等得到撥款。這就是為什麼SIDS國家獲得的資金遠遠不如預期。威金森表示，國際機構設立時「並沒有考慮到小國」。
儘管困難重重，但島嶼小國不應被視作倒楣的受害者。他們在第一線面對氣候與大國的挑戰，試圖取得更多主動權，而且目前看來，西方國家有更仔細地聆聽他們的聲音，例如美國大幅提高承諾太平洋島國的援助金額。吐瓦魯受全球暖化衝擊，領土漸漸被海水淹沒，11月時吐瓦魯與澳洲簽署雙邊協定，後者承諾每年提供280名吐瓦魯公民在澳居留權，也展開海岸專案，幫助吐瓦魯人安全且有尊嚴地留在家鄉。島嶼小國誠然需要更多元的援助，也面臨多重困境，不過他們清楚認知自己需要什麼，也積極向外發聲。
