早期民主得以順利存續的原因之一，就是當時還沒有中央政府能夠強加外力。現代民主沒有這個條件，現代人每天一睜開眼，就得遵守中央官僚各種強而有力的規定。要如何在這種狀態下將權力還給人民，是現代民主的大問題。
美國國家力量增長的危險性
也許在美國建國之初的好一段時間裡，力量薄弱的中央行政體系都還能順利保護人民。後來在爭論是否建立聯邦政府時，反對方認為允許聯邦政府提高稅收、建立自己的軍隊，可能會讓國家陷入暴政。不過從現代的角度來看，反對方似乎有點杞人憂天，畢竟一七九四年在賓州西部鎮壓威士忌暴動（Whiskey Rebellion）的軍隊，完全無法壓制整個美國的民主。當時的中央行政機關力量根本就不夠強。
但當代就不一樣了，如今像美國這樣的現代國家如果落到有心人士的手裡，似乎真的可以用來建立專制統治。對此，有些人認為不用擔心，因為現代的美國政府極為複雜臃腫，沒有任何人能夠順利掌握。泰勒．科文（Tyler Cowen）就持這種看法，他還說雖然聯邦政府聘雇大量員工（二○一三年高達二百一十萬），但大部分員工具備的技能，都不太適用於獨裁政權。
不過雖然美國聯邦政府的員工技能沒那麼適合獨裁統治，美國總統卻在很多重要事項上獨攬決定權。有些人認為總統的大權可能會威脅到民主，有些人則認為這種事情在立法與司法的權力制衡下，其實不可能發生。理查．紐斯塔特（Richard Neustadt）在一九六○年曾經提出一個著名的觀點：在美國的體制下，總統不可能光靠自己的看法決定事務，若想順利施政，一定得說服其他人。這聽起來有點像本書之前提到的早期民主國家。但紐斯塔特描述的狀況是一九六○年，總統行政命令的管轄能力在那之後擴張了非常多，而且立法機關彼此之間權力制衡，又讓總統的實權變得更大。當國會意見不一，總統的行政命令就更可能順利執行，不必擔心被國會撤銷。諷刺的是，這些行政權力有時候是由歐巴馬這種實在沒什麼威權傾向的總統所擴張的，但權力擴張了之後，卻被川普這種總統拿來利用。這不禁讓人想起第六章的中國：宋朝的開明皇帝為了順利施政而將權力集中至中央，結果同樣的制度，後來被明朝用來建立專制帝國。
事情先後的重要性
在討論國家力量的威脅時，還有一件事很重要：國家力量要是先壯大起來，民主就很難生根。無論是早期民主還是現代民主都顯示相同的模式，在歷史長河中，國家只要先出現強大的官僚體系，之後就不太可能長出民主。這種現象政治學家傑可布．哈里里（Jacob Hariri）稱之為「建國初期的獨裁遺緒」。例如埃及的官僚體制，就可以說是擁有五千年的悠久歷史，而埃及似乎也因此多次與民主失之交臂。伊拉克也是個例子，伊斯蘭國控制伊拉克大部分地區時，刻意拉攏了既有的官僚機構化為己用。前朝的國家力量若是強大，繼承者就容易同時接受權力與專制。
同樣的機制也給我們最大的信心，不用去擔心種種危機威脅到美國與西歐的民主。西歐人跟北美殖民者在建國之前，都長期活在官僚力量薄弱的政治體制裡，共識決議的治理形式早就深深埋在他們的記憶與文化之中。而且除此之外，也別忘記早期民主不是歐洲人的專利。當今的非洲之所以有很多國家能夠走入現代民主，很可能就是因為非洲在殖民之前，是一個國家力量薄弱，擁有早期民主的地方。
中國的集權官僚之路
本書多次指出，中國為什麼會變成一個典型的集權官僚國家。中國先建立了強大的國家權力，所以一直無法真正發展出合意政治。它早在周代開始，就逐步成為一個中央集權的官僚國家，政府不太需要像歐洲統治者那樣先徵得其他社會成員的協助，也能順利統治。而且即便外敵入侵甚至屢擾邊境，造成的影響也截然不同。歐洲的外敵將古希臘與古羅馬的青銅城邦制度化為齏粉，中國的外敵打下江山之後，卻在中原建立下一個王朝。
中國在三十年前發生天安門事件的時候，有些西方觀察家說經濟發展遲早會把中國推向民主，理由有二，且彼此相關。首先，中國人民口袋有錢之後，就會開始要求民主，而人民的經濟狀況愈好，國家就愈難對抗這種壓力。其次，想要維持經濟成長，政治體制就必須改變，而民主是維持發展的唯一方案。所以這些西方觀察家認為，中國領導人若想繼續發展經濟，就只能接受民主化。
但如今看來，這兩個理由顯然都是那個時代，甚至是那個時代的西方人才會有的樂觀想法。當然，事後諸葛相當容易，不過只要仔細檢視東西雙方的歷史，即使回到一九八九年，我們可能也會做出不同的預測。歐洲的歷史，讓我們很容易相信經濟一旦發展，社會就會獲得更大的權力，迫使統治者徵求其他人的同意。歐洲的中世紀就是這樣，在商業革命之後，中央官僚體系無法有效地向城市徵稅，結果君主為了拿到錢，只好向各個城市討價還價，政治就此迎來早期民主。但宋代的中國卻截然不同，在商業革命發生後，中央政府利用快速的商業成長，建立鋪天蓋地的官僚體制來徵收間接稅，結果政治上不但沒有轉向合意治理，反而強化了國家權力。
當然，今日的中國和宋代有許多差異，但整體機制依然類似。這兩個時期的中國，商業都在政府的大量投資下快速發展，並為國家賺取顯著的利潤。而嶄新的通訊科技，也不但沒有侵蝕政府的集權控制，反而強化了它的控制能力。中國在宋代快速發展雕版印刷，並主動引導資訊的流動，科技文件可以自由傳播，政治文本則嚴加管控。當代的中國也一樣，「防火長城」以撲朔迷離的審查制度，塑造了極為類似的環境，科學交流非常自由，但只要一牽扯到政治，監控就無所不在。
此外我們在討論中國政治環境的時候也得注意，中國沒有合意統治的傳統，但不表示它沒有問責觀念。遠從西元前一○五九年起，中國皇帝就會在正式場合強調「天命」，這當然是用來解釋自己為何理應繼承前朝的權力，但同時也為未來的表現設下了標準。古中國並沒有任何機制強迫皇帝履行天命，但光是皇帝自己想出「奉天承運」的說法而且代代相傳，就表示即便中國這麼專制，統治者也覺得需要制定績效標準。
總之，其實中國並不是偏離了歐洲的政治發展模式，而是中國用自己的邏輯發展出了一條完全不同的道路。它今後大概也會留在這種道路上。
總結：樂觀的理由，悲觀的理由
如果你跟我一樣支持民主，那這本書的意義，可能就是我們可以繼續抱持希望。早從人類首次建立定居文明以來，就一直以集體
的方式，自己統治自己，民主絕非古雅典、文藝復興義大利、美利堅合眾國這些地方的專利。但另一方面，我們也得知道，現代民主必須比早期民主額外面對兩個風險，那就是強大的行政權，以及公民的不信任。要解決這兩個風險，就必須持續投資耕耘，因為現代民主在擴大公民參與率的同時，可能也讓參與變得更淺薄。最後，我們還得時時提醒自己，即使現代民主能夠順利存續，也不表示人民認為這種讓「五千菁英」管理「五百萬人民」的方式，真的已經夠好。我們該思考的，不只是民主能不能存活下去，還得去問目前的民主能不能讓人滿意。
＊作者為美國政治學者、人文與科學院院士、哈佛大學博士。早年曾任職於世界銀行、經濟與合作發展組織（OECD）、非洲經濟研究中心與英格蘭銀行，現任紐約大學社會科學院院長。本文選自作者著作《民主的擂台：人類政體的千年發展，如何決定我們的當下與未來》（八旗文化）
