國土規模愈大，人民對政府信任度愈低：《民主的擂台》選摘（2）

許多研究政府信任度的民調結果，都站在布魯圖這邊。無論是在哪裡，國土規模較大的地方，人民對政府的信任程度，平均值都較低。不過我們仔細看看資料也會發現，失去人民信任未必是大國的宿命。

我們先從「歐洲民主動態」（Eurobarometer）二○一八年秋天的民調結果開始。人口小於二千萬的國家，對政府的信任水準平均為百分之四十九，人口超過二千萬的國家，平均信任水準則僅有百分之三十二，兩者差距甚大。但細看下去，就發現有些大國逃脫了詛咒，德國人口超過八千萬，人民對政府的信任程度卻高達百分之五十四，相當於規模小很多的國家。而且小國也未必都坐擁民心，例如希臘人口只有一千一百萬，對政府的信任程度卻僅有百分之十四。

美國的民調結果也符合上述國際趨勢。如今人們常說美國政府失信於民，某些學者也發現人民不信任聯邦政府，會讓領導人更難制定新的政策。但不受信任的主要都是聯邦政府，而非規模較小的州政府和地方政府。媒體的陳述也一樣，地方政府比較獲得人民信任。

信任如何重建

那麼，政府失信於民的問題要如何解決？第一種方法是下放權力。保守派評論家李文（Yuval Levin）稱其為「自主原則」（subsidiarity）：公共事務在哪個層級執行，就應該交由那個層級的成員來治理。歐盟各國領導人已經用這個原則來解決他們的「民主赤字」。美國也已經大幅引進「自主原則」，將教育、治安等責任，下放給州政府和地方政府。

不過自主原則的效力也僅此而已。重要的政治理論家布萊恩．貝瑞（Brian Barry）在評論羅伯．道爾與愛德華．塔夫特（Edward Tufte）談論國家規模與民主的著作時，指出了這一點。他說如果目前負責治理的單位，已經小到無法掌控自己身處的環境，那麼將權力下放到更小的單位就毫無幫助。例如理論上我們可以讓俄亥俄州的揚斯敦（Youngstown）鑄造自己的貨幣，制定自己的貿易政策，但揚斯敦市民很快就會發現這於事無補，因為整個事態都是由外界因素決定。

所以有沒有辦法，在不進一步下放權力的狀況下，讓人民重新信任美國聯邦政府？這時候歷史的教訓，以及美國在共和早期的教訓，就相當重要。第十章告訴我們，光是在憲法中列入相關條款，並不能確保公民能夠在充足的資訊下去判斷聯邦政府的作為。就連麥迪遜自己都在一七九一年承認，大型共和國的公民真的很難獲得足夠的資訊，所以需要由政府補貼報紙發行。後世的改革者也一樣，只是改用公立學校來達成同樣的目標。

共和國早期的歷史告訴我們，光是把憲法設計得很好，並不能保證公民獲得足夠資訊並且信任政府。如果大型的現代民主國家沒有持續投入深耕民主，民主可能就會名存實亡，變成「五千菁英」的玩物。 （相關報導： 定期改選的「政治痙攣」讓選民只有一天的權力：《民主的擂台》選摘（1） ｜ 更多文章 ）

不過所謂的投入，如今應該以怎樣的方式實行？如果是在十到十五年前，這時候我可能會描繪一整套夢想，說網路的到來將讓公民與政府之間的聯繫比以往更為密切。但看看現在的狀況，就知道事情沒這麼美好。當然我們不能說，美國人愈來愈不信任聯邦政府，是因為網路交流的比重愈來愈高。畢竟研究發現，在網路還沒成為主流之前，聯邦政府就已經開始失去人民信任。但反過來也一樣，目前沒有任何證據顯示，網路交流能夠讓人民變得更信任聯邦政府。

我們若要分析社群媒體如何影響民心，可能就得先了解共和早期的美國和今天有何差別。美國在一七九○年代建國不久之時，很多公民如果沒看報紙，就完全不知道和政府相關的任何資訊。所以國家補貼報紙發行，可以明顯協助公民理解政府。但今天的狀況完全不同，每個公民只要願意，都可以整天泡在各種資訊跟各種不實資訊裡面，根本不會有資訊不足的困境。所以真正要思考的問題，反而是新科技的出現，能不能讓人們放棄原本的資訊來源，能不能因此改變對政府的看法。

關於新聞，最近還有一個明顯的趨勢，那就是在全國性新聞媒體愈來愈多，以及人們轉換新聞來源之後，地方媒體消失了。這令人擔心，因為地方媒體會同時報導當地與全國的發展、人們通常比較信任地方媒體而非全國性媒體，而且地方媒體有助於培育地方民主自治。但這些地方媒體即便受人信任，卻依然消失了，這可能跟媒體市場結構變遷的各種原因有關。

回歸早期民主？

有些學者認為，若要重新建立公民信任，就不能只是改變人們接收新聞的方式，而是要推出更有力的方式讓公民馴服遙不可觸的政府。他們認為要設法讓公民，尤其是非菁英公民，不只是每隔幾年投一次票，而是能用其他方式參與政府。政治理論家約翰．麥克米克（John McCormick）認為，我們可以重新採用文藝復興時期義大利城市共和國的某些方案。馬基維利對這些方案相當支持，例如舉辦一些菁英大老無法參與的地方集會、用抽籤混合投票來決定公職人員任命，甚至是由公民來審判政治案件。或者，也可以恢復本書提過的指定委任和問政指示機制，藉此約束代議士。再者，也可以考慮讓人民罷免民選官員。事實上，當年康乃狄克和羅德島的殖民者，就在集會中引進過這些方案，他們的點子都來自馬基維利。

但在思考這些早期民主方案時，我們不能忘記，義大利的城市共和國跟殖民時期的美國議會，規模都相當小，而且康乃狄克和羅德島的殖民者，都位處開拓時期。如今的社會規模相當龐大，當時的做法能不能順利套用，能不能獲得滿意的成果，都是個問題。若從最近加州公民倡議和罷免民選官員的經驗看來，情況可能並不樂觀。

另一種方式，則是看看能不能用現代科技，讓公民與代議士聯繫得更緊密。也就是說，有沒有方法能讓公民在表達意見之外，還能感覺到自己實際參與了政府的決定。當然，即使能開發出這些方法，依然與面對面的共商政事相距甚遠，珍妮．曼斯布里奇（Jayne Mansbridge）等著名學者強調，只有面對面的實體民主才能夠促進團結，並滿足人類的參政天性。 （相關報導： 定期改選的「政治痙攣」讓選民只有一天的權力：《民主的擂台》選摘（1） ｜ 更多文章 ）

＊作者為美國政治學者、人文與科學院院士、哈佛大學博士。早年曾任職於世界銀行、經濟與合作發展組織（OECD）、非洲經濟研究中心與英格蘭銀行，現任紐約大學社會科學院院長。本文選自作者著作《民主的擂台：人類政體的千年發展，如何決定我們的當下與未來》（八旗文化）