法律上被剝奪公民身份與不可遣返的難民：《無國籍》選摘（1）

法律上的無國籍問題最初並沒有被視為與更廣泛的難民危機有所不同。沒有任何國家保護的個人是代表一個廣泛的總群體，他們對戰後的國際秩序重建提出了根本挑戰。一九四八年通過《世界人權宣言》之後便開始展開國際協議，為難民和無國籍者提供法律的保護（這兩者被認為是戰後秩序的雙重挑戰）。

帕特里克‧墨菲‧馬林（Patrick Murphy Malin）在〈難民，國際組織面臨的問題〉（The Refugee, a Problem for International Organization）一文中，指出相對於兩百萬難民和流離失所的人，法律上的「無國籍者」比較少，但是他們都真正缺乏法律和政治保護，尤其是領事館和外交的保護。類似的觀點來自一九四八年的一項聯合國決議（其旨在緩解無國籍者的困境），認為「無國籍者」應該被定義為「法律上被剝奪公民身分的人，以及不可遣返之難民」。

將第十五條納入《世界人權宣言》之後，聯合國經濟及社會理事會（Economic and Social Council）有一段短暫的時間將注意力轉向政治上無家可歸者的整體問題，並考慮為沒有公民身分之安全保障的個人提供廣泛保護的可能性。經濟及社會理事會呼籲會員國要與聯合國合作，「確保每個人都擁有有效的國籍」。理事會要求祕書長研究對無國籍者的保護，並建議是否應該單獨制定一個公約來規定國家對無國籍者的義務。國際法委員會（International Law Commission）在一九四九年的第一屆會議中，決定將「國籍（包括無國籍）」放進法典編纂的主題清單中。曼利‧哈德森、弗拉基米爾‧寇列茲基（Vladimir Koretsky）、徐淑希、羅伯特‧科爾多瓦（Robert Cordova）和赫施‧勞特帕赫特被任命為著手進行國籍法的編纂。這些努力的結果是委員會提供了一份建議草案給各國政府，還有一本調查歷史和法律問題的《無國籍研究》（A Study of Statelessness）小冊子。 （相關報導： 賺錢、存錢、花錢：《做自己的人生教練》選摘（3） ｜ 更多文章 ）

為無國籍保留一個廣泛的定義至少在一段時間內滿足了戰略要求。美國國務院堅持將難民與無國籍者在概念上放在一起，以避免對歐洲難民產生任何具體的義務。在一九四九年六月美國代表團與經濟及社會理事會的私下討論中，顧問們的結論是「現階段的照顧應該注意不要投射任何特定的組織模式，或是將流離失所者的問題與整個無國籍問題分開」。大規模的流離失所到了一九四九年已經成為一種全球現象，難民運動的核心也從歐洲轉移到中東和亞洲。在印度分裂、巴勒斯坦創建猶太國家之後，難民救濟機構提出援助的需求。聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（United Nations Relief and Works Agency，簡稱UNRWA）於一九四九年十二月成立，旨在協助流離失所的巴勒斯坦人。有數十萬中國大陸人逃到香港和台灣。一九五○年的韓戰爆發後，國際難民組織的負責人成立了聯合國朝鮮重建署（United Nations Korean Reconstruction Agency，簡稱UNKRA）幫助南韓平民。這時候，藉由強調無國籍是一種包山包海的類別，官員可以最大限度地減少處理難民的庇護申請。

聯合國內部對於定義廣泛的無國籍問題的普遍關注——包括因為前帝國殖民地獲得獨立，有越來越多人不再具備受到帝國保護的地位——導致英國官員得仔細權衡後帝國在國籍問題國際化之後的潛在危機。埃及的希臘裔塞普勒斯人兄弟會（Greek Fraternity of Cypriots）主席在同一年向英國政府請願，希望英國政府保護「無國籍的塞普勒斯人」。塞普勒斯自從一八七八年以來便是英國的保護國，並在一九一四年被正式吞併。塞普勒斯本地人可以受到英國保護，但不是英國的臣民。在第二次世界大戰期間，許多住在埃及的人曾為英國而戰，也認為他們可以繼續受到英國的保護。僅僅在幾年前（一九四三年），外交部還曾經強烈考慮將英國籍授予願意在英國軍隊服役的埃及塞普勒斯人。到了一九四九年，前英國臣民繼續保持這個身分的機會變少了。塞普勒斯人將會失去受到英國保護的臣民身分，而且無法獲得埃及國籍，於是他們就變成無國籍者了。英國駐開羅外交部在一份機密備忘錄中提出，他們可以將問題提交給聯合國以避免這個窘境，同時也協助塞普勒斯人社群；他們還與當時的工黨政府外交大臣歐內斯特‧貝文（Ernest Bevin）商討是否將問題提交給負責研究無國籍的經濟及社會理事會中的委員會。

值得注意的是，英國官員可能因為未履行對埃及的塞普勒斯人的責任，而面臨到要被聯合國的經濟及社會理事會究責，於是便試圖逃避公眾的譴責，這個舉動至少短暫顯示了該問題在聯合國領域內的地位。英國官員不想冒險面對經濟及社會理事會的批評，而是悄悄地將塞普勒斯人的請願置之不理，也拒絕了協助將埃及的無國籍問題搬到國際舞台上的提議。外交部指示亞歷山大港（Alexandria）的臨時代辦（chargé d’affaires）不要再繼續執行悄悄向聯合國遞送請願書的計畫。如同指示中所說的：「我認為我們不應該冒著必須到經濟及社會理事會捍衛我們態度的風險。」其結論是，如果如何保護或是替無國籍的埃及塞普勒斯人取得國籍的問題被提交到經濟及社會理事會，英國政府不願意將英國籍授予塞普勒斯人的決定就可能會受到公眾檢視。 （相關報導： 賺錢、存錢、花錢：《做自己的人生教練》選摘（3） ｜ 更多文章 ）

聯合國在一九四九年的《無國籍研究》一書中對國際的無家可歸者提出了全面定義，並獲得機構支持。該研究詳細闡述了各國如何對居住在國內的所有無國籍個人賦予「受保護者」的法律身分，並提供與國民相同的權利。它明確認可勒內‧卡森等人在審議《世界人權宣言》時表達的觀點：所有形式的無國籍都違背人權，也違背了人類共同體的利益。不過，聯合國的《無國籍研究》顯示了心理學的新興重要性，以及對戰後難民的創傷有日益加深的理解。一九四九年的報告強調，喪失國籍或是沒有國籍的生活會帶來創傷的後果。無國籍對於個人是個問題，因為正如該研究中所說的：「無國籍者沒有國籍，這個事實會讓他處於非正常和低等的地位，降低他的社會價值，並摧毀他自己的自信心。」從對個人心理影響的角度來描述無國籍的後果，代表在第一次世界大戰後的十年間，對無國籍帶來的法律影響的強調發生了決定性的轉變。這並不是說法律倡議家和國際機構在早期對抗無國籍這個大規模現象時，並沒有將成為無國籍者導致的物質匱乏視為重要因素。不過，該研究強調無國籍的心理後果為問題的性質帶來了不同的重點：在這個以國家成員資格作為基本安全條件的世界中，它專注於非國家成員者的經驗，而不是把重點放在他們的異常。

在一九五一年制定《難民公約》之前的幾年，有關人員已經對沒有國民身分的個人和難民概念之間的關係有所辯論，《無國籍研究》中呈現的問題就是在預演此番辯論的主要術語。僅就無國籍這一事實——這是巴特雷斯科在寫給哈瑪紹的信中描述的情況——而受到的剝削，會等於迫害和大規模暴行的受害者所經歷的痛苦嗎？或者說，缺乏國民身分是否會構成更深層次的權利剝奪（不僅是因為限制了無國籍者取得商品和服務的能力，也是因為合法性和道德人格之間的連結）？從個人經驗的角度來評估這個現象有意義嗎？如同我們稍後會討論的，以強調社會經驗（而不是正式的成員資格）來描述國籍的重要性——以及定義公民和國家之間的關係——讓喪失國籍一事從政治和道德的角度來看都顯得更加模糊不清。聯合國大會在一九五○年十二月投票決定召開外交會議，審議有關難民和無國籍者身分的協議草案。在協議起草期間，對於是否要創設一個比較具包容性的文件引發了激烈爭論。保羅‧維斯描述，審議過程明顯傾向於將「難民」定義為不同於「無國籍者」，並主張替沒有國籍的個人制定個別公約。

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＊作者為米拉．西格爾柏格（Mira L. Siegelberg），英國劍橋大學歷史系副教授，研究領域為國際政治思想史，尤其專注於國際秩序在知識與法律上的變遷。本文選自作者著作《無國籍：一部關於身分、人權與國家主權的近代史》（八旗文化）