如何解釋一個國家的軍事戰略發生重大改變？《積極防禦》選摘（3）

所有試圖解釋國家為何在軍事戰略上有重大改變，一定要說明兩個問題。第一，是什麼因素促使（prompt）、刺激（spark）或引發（trigger）一個國家改變戰略？第二，透過什麼機制來採用新戰略？本章先嘗試提出這兩個問題的答案，接著討論如何用這些答案，檢視中國自一九四九年起的軍事戰略改變。

現有的論點強調外部來源如何促成軍事改變，延伸這些論點來看，國家為何進行軍事戰略改變，有一個動機可能被忽視了。這個動機就是，強權或其救助對象最近捲入的戰爭，揭露了國際體系的戰爭指揮出現重大改變。戰爭指揮轉變，如果凸顯出一個國家當前的能力和國家預期未來打仗所需要的能力有落差，應該會對該國產生強大的誘因，採用新的軍事戰略。

藉由何種機制來採用新戰略，則取決於國內文武關係的結構。文武關係結構將決定，比較可能獲得授權發動戰略改變的是文官菁英，還是武官菁英。在社會主義國家，軍隊屬於政黨而非國家，政黨可以充分授權給高階軍官，使其自主管理軍事事務；而高階軍官應該比黨文職領導人們更可能發動戰略改變。然而，唯有黨的政治領導階層團結，對權威結構和基本政策有共識，前述授權給高階軍官的情況才會發生。

本章討論順序如下：第一節說明要解釋的主題為何（軍事戰略），以及要探討的改變類型（軍事戰略的重大改變）。第二節思考有哪些競爭的動機，可以解釋國家何時與為何要進行軍事戰略重大改變，聚焦於戰爭指揮的重大轉變。第三節檢討軍事改變可以透過哪些機制發生，著重於文武關係結構，以及說明在社會主義國家，政黨團結就能授權給與高階軍官推動戰略改變。第四節與最後，討論這項研究的研究設計，包括推論方法、如何測量這些變數，以及這些討論將如何應用於研究中國自一九四九年起的軍事戰略。

軍事戰略的重大改變

國家軍事戰略是軍事組織奉行的一套思想，用於未來的戰事。軍事戰略（military stratege）是國家大戰略（state’s grand strategy）的一部分，但是又有別於大戰略。國家的軍事戰略有時又稱高層軍事準則（high-level military doctrine），解釋或概述將如何運用軍隊來達到軍事目標，用以推進國家的政治目標。戰略連結了手段和目標，說明需要哪些軍隊與運用軍隊的方法。戰略因而形塑軍隊發展的各個方面，包括作戰準則（operational doctrine）、軍隊編組（force structure）與訓練（training）。 （相關報導： 既是「老朋友」更是死對頭！中國領導階層如何看待美國總統拜登？《外交政策》深入解析 ｜ 更多文章 ）

國家軍事戰略是指整體運用國家軍隊的戰略。把分析層級設定在國家層級很重要，原因有幾個。第一，具體指明要探討的改變類型，有助於與其他軍隊的戰略改變過程進行比較。第二，這樣能從有關軍事準則和創新的文獻裡，指認出較相關的解釋和論點。例如，在這類文獻中，相當合理有一大部分在檢討軍事組織內的改變，尤其是戰鬥兵種和武器系統的發展。解釋這些改變，經常會論及同一軍種內部或不同軍種之間的競爭，但檢討一國的國家軍事戰略改變時，這些競爭可能比較不重要。

國家軍事戰略可以從許多層面來分析，包括戰略內容為攻勢（offensive）或守勢（defensive），或者戰略與國家更廣泛的大戰略整合，諸如此類。然而，這份研究試圖解釋國家為何與何時會決定採用必須大幅改變組織的新軍事戰略。雖然戰略的攻防內容會影響國際體系的穩定，但卻不一定能掌握軍事組織裡發生的諸多事務，像是作戰概念改變、作戰準則、軍隊編組、訓練。此外，尤其是在核子革命開始和征服戰爭（wars of conquest）減少之後，許多國家軍事戰略兼具攻防作戰，鎖定有限的目標，要把這些戰略界定為進攻或防禦，著實困難。同樣地，國家可能有多個軍事目標，有些需要防禦能力，有些需要進攻能力。國家可能也會認為需要發展一些進攻能力，來達成防禦目標。一個國家會計劃用不同的軍力來解決各式各樣的意外事故，因此要如何進行歸類，是學者的一大難題。

廣泛而言，軍事戰略跟準則的概念比較相關，然而，本書並非以準則的概念作為中心架構，原因有幾個。第一，學者曾經提出許多定義，意涵一系列的不同概念和應變數。此外，學者使用的準則和軍事專家和實際操作者所認為的準則，存在著許多落差。雖然學者經常用準則來指軍隊或國家進行戰略層級活動的原則，但是許多現代軍隊使用準則一詞，意指管控軍事組織進行任何層級與類型的活動的原則或規則，特別是作戰（operational）與戰術（tactical）活動。最後，準則這個詞本身的意思在每個軍隊中都不盡相同，這會讓比較研究變得更加複雜。準則一詞在美軍的戰術層面廣泛使用，蘇聯更視之為重大的戰略概念，但是中國軍隊卻完全不使用。

採用新的軍事戰略時，若出現重大的改變，會驅使軍事組織改變如何準備執行作戰與發動戰爭的方式。重大改變是指，軍隊必須發展目前本身沒有的能力，以執行當前沒辦法執行的行動。這就是戰略的重大改變有別於小幅改變或遞增修改的地方，後者只是微調或改善現有的戰略，但是不要求大幅改變組織。

我對重大改變的定義借用自軍事改革（military reform）的概念，蘇貞．尼爾森（Suzanne Nielsen）認為，在軍事上，「改革是指改善或制定一項新的重要計畫或政策，目的是要改正發現的缺點」。改革不一定需要組織成功改變執行所有核心任務的方式，然而，倘若改革成功，改善了缺點，組織的表現就會大幅提升。尼爾森指出，和平時期軍事改革的主要元素不只有改變準則，還包括改變訓練實務、人事政策、組織以及設備。使用改革的概念，能夠掌握軍事組織所做的許多事情，尤其是在和平時期。 （相關報導： 既是「老朋友」更是死對頭！中國領導階層如何看待美國總統拜登？《外交政策》深入解析 ｜ 更多文章 ）

軍事戰略的重大改變如果包含兩項與軍事改革有關的元素，就可以視為高層次的軍事改革。第一是，戰略明確提出關於戰爭的新觀點，要求軍隊改變未來備戰的方式。第二是，新戰略必須要求某種程度的組織改變，不同於過去的實務，包括作戰準則、軍隊編組、訓練。重大改變強調追求大幅地組織改革的渴望（desire to pursue），而非只是成功的制度化。一個國家決定採用新軍事戰略的原因，可能不同於解釋軍事組織成功改革的那些原因。儘管如此，重大改變指出了一個國家試圖進行組織改革，而不只是闡明未來戰爭的抽象觀點。

重大改變與創新（innovation）的概念密切相關，然而，在一個重要的層面上卻是不同的。雖然許多學者把創新當成改變的同義詞來使用，但是也有些學者把軍事組織中的創新，定義為史無前例或革命性的改變、大幅背離過去的實務，或是在軍事組織中成功制度化或落實的改變，通常用於提升效力。換句話說，創新就是制度化改變。然而，將創新解釋為制度化改變的概念，對於理解國家軍事戰略，可能比較沒有幫助，因為成功的制度化可能是程度的問題與持續的過程。除此之外，如同前述，激起或引起想要改變戰略的因素，可能不同於解釋特定組織成功制度化的那些因素。

最後必須先澄清兩點，再繼續談下去。首先要說明的是，軍事戰略的重大改變必須有別於另外兩個結果，第一是軍事戰略沒有改變，第二是軍事戰略微幅改變，也就是調整或改善現有的戰略。比方說，有個國家採用新的國家軍事戰略，但是改變的目的只是要把現有戰略裡的觀點補充得更加完備，這就不算重大改變了。

第二點要說明的是，我聚焦於和平時期的軍事戰略改變，目的是為了與戰時改變區分開來。然而，必須一提的是，此處有關和平時期的概念涵蓋各式各樣的國際環境威脅，唯獨排除戰時為了特定衝突而制定的軍事戰略。

軍事戰略重大改變的動機

關於軍事準則和創新的文獻，大致都認同強權進行軍事戰略改變的首要動機來自於外部。這些國家發展軍隊，是為了抵禦外部威脅，或向別人展示軍力，將焦點放在外部因素，實在不足為奇。應該將這些造成改變的既存外部刺激因素，視為是構成軍事改變的外部因素的一般模型。然而，必須提醒各位，各種範圍條件的局限程度不一，有些可能會局限這些刺激因素在特定案例中的影響，而且並非全都適用於中國過去的戰略。

第一個動機是立即或迫切的外部安全威脅。如果一個國家現行的軍事戰略不適合應付該國所面對的威脅，那麼該國就會試圖改變戰略。一個國家的安全環境一旦改變，就可能會出現立即的威脅，像是敵人的能力增強，或是擁有不同能力的新對手出現。一個國家的軍隊如果在最近一場衝突中表現得不如預期，也可能會引發威脅，尤其是在戰場上戰敗，或沒有達成軍事目標。戰敗或失敗表示有弱點或缺點，需要採用新的軍事戰略加以改進；不過戰敗也可能會促使一個國家加強落實現行的戰略。立即和迫切威脅的影響適用於所有國家，而且不受限於許多範圍條件──只受限於現行戰略和新威脅之間有落差。 （相關報導： 既是「老朋友」更是死對頭！中國領導階層如何看待美國總統拜登？《外交政策》深入解析 ｜ 更多文章 ）

第二個改變戰略的動機與立即威脅密切相關，亦即敵軍對戰略的評估。一國的軍隊可能會採用新戰略，來因應敵人改變戰爭計畫。在關於蘇聯軍事準則的研究中，金白莉．馬騰．季斯克（Kimberly Marten Zisk）稱這為「反應式創新」（reactive innovation），即便沒有立即的威脅。一個國家已經處於戰略或持久敵對，如果敵人改變戰略，該國就會面對更大的威脅，此時才可能會進行反應式創新。敵對國家必須密切監視對手的戰爭計畫和能力，依情勢需要，改變自己的戰略。例如，季斯克認為，美國改變大戰略和軍事準則後，蘇聯也對應改變準則。例如，美國採用「靈活反應戰略」（Flexible Response）後，加派常規部隊保護西歐，蘇聯也隨之轉變準則，著重於有限戰爭（limited war）和「常規選擇」（conventional option）。

重大改變的第三個動機是，國家為軍隊訂立了新的任務和目標。這項改變來源可以說是跟大環境有關，因為它的出現與任何軍事戰略都無關。新任務出現的原因有很多種，像是保護新獲得的海外利益；盟國的安全需求改變；國家使用武力的政治目標改變，需要新的能力（像是想要收復失土或建立緩衝區）。例如，在二十世紀初期，美西戰爭後，美國取得菲律賓，創造了新的海外利益，因而改變軍事戰略。美國在太平洋取得殖民地後，需要準備在距離本國遙遠的地方進行海戰，因而著重以兩棲作戰攻占海軍基地，支援在該地區的行動。同樣地，由於希特勒的勃勃野心，軍隊必須能夠執行機動攻擊行動（mobile offensive operations）。新的任務可能會需要軍隊執行新的作戰類型，因而需要新的軍事戰略。然而，這樣的改變動力存在於一國之外，即更廣大的國際政治環境。改變源自於新的任務，可能跟權力擴張特別相關，一個國家取得新的利益，就必須增強能力、保護新利益。

對於戰爭基本技術改變的長期影響，產生了軍事戰略改變的第四個外部動機。新技術出現，可能會促成國家思考新技術對戰爭的寓意，進而調整軍事戰略。在這裡，國家並沒有面臨立即或迫切的威脅，只是思考今日的技術進步將如何影響明日的戰爭。例如，史蒂芬．羅森（Stephen Rosen）指出，飛機的發明促成航空母艦的開發，最終取代戰艦，成為海軍火力的主要平台。然而，這項改變動機主要適用於體系中最先進的國家，他們擁有相對豐富的資源來發展軍力，而且工業與技術能力成熟，能夠開發這些技術，並應用於戰爭。

這些動機雖然可以解釋不同情況下的戰略改變，不過仍舊不完整，尤其是無法解釋為什麼缺乏這些動機時，某些國家還是可能改變軍事戰略，例如在沒有面對立即和迫切的威脅時。另一個可能的戰略改變動機，是近期一個或一個以上的強權或其侍從國（client，配備恩庇國〔patron〕的軍備）捲入的戰爭中，揭露了國際體系中戰爭指揮的轉變。從個別軍事創新的角度來看，這類戰爭類似於麥可．霍洛維茨（Michael Horowitz）所說的「示範點」（demostration point）。如果一個國家認為，其發動戰爭的軍事計畫與未來的戰爭所需的條件存在著落差，這項動機應該會格外強大。從一九四五年以來，例如一九七三年的以阿戰爭（Arab-Israeli War）吸引軍事專家熱切關注，因為彰顯出裝甲戰和戰爭作戰層面的重要意涵。同樣地，一九九○年到九一年的波斯灣戰爭（Gulf War），證明了精確制導彈藥搭配先進的指揮、管制、監視、偵查系統，具有強大的潛能。當然，不是所有國家都會從同一場衝突獲得相同的啟發，因為戰爭產生的影響會因各國的安全環境、軍事能力和資源而異。儘管如此，別人的戰爭或許還是證明了現行實務的重要性或效用，以及部分學者稱之的軍事革命或軍事創新。 （相關報導： 既是「老朋友」更是死對頭！中國領導階層如何看待美國總統拜登？《外交政策》深入解析 ｜ 更多文章 ）

這個論點跟仿效（emulation）有何不同呢？在《國際政治理論》（Theory of International Politics）中，肯尼士．沃爾茲（Kenneth Waltz）主張，因為國際政治是「競爭領域」（competitive realm），各國會抄襲與仿效體系中最成功的軍事實務。尤其，沃爾茲指出，「競比的國家會模仿（imitate）能力最強與最精明的國家所發明的軍事創新」，其中包括武器和戰略。沃爾茲的論點同時包含潛在的改變動機（競爭）和這種改變發生的機制（仿效，下一節會討論）。然而，針對國家何時與為何進行軍事戰略改變的可能動機，沃爾茲的論點並沒有完整說明。雖然沃爾茲強調競爭是改變戰略的原因，但是在任何一個時間點發生改變的明確動機卻不清楚。如前述討論，現有文獻大多試圖找出國際體系的競爭壓力，造成了哪些不同動機，因而促成戰略改變。雖然在混亂狀態下（anarchy）的競爭會導致一國改變軍事戰略，但更有趣的提問是這類改變何時與為何會發生，唯有尋找沃爾茲所提出的一般性論點以外的論述，才能回答這個問題。

戰爭指揮轉變，就是促成軍事戰略重大改變的其中一項這類動機。戰爭在國際體系裡爆發，各國可能會就戰爭的關鍵特色以及對本國安全的意涵進行評估。各國會視自己的戰略局勢採取行動，可能會試圖仿效或發展其他回應，像是反制措施（countermeasure）。一九九九年科索沃戰爭著實發人省思，不只因其凸顯匿蹤與精確攻擊能力大幅進步，也因為展示簡單的戰術和程序，像是藉由偽裝（camouflage），就能削弱精確制導彈藥潛在的強大破壞力。容易遭到空襲的國家可能聚焦於後者，而非前者。沃爾茲也指出，同台競爭者，或稱「競爭國家」（contending states），最可能會進行仿效。但是從當代衝突學到的教訓，應該跟開發中國家或軍事現代化較晚的國家特別相關，像是中國，因為這些國家還不是同台競爭者，但試圖強化其軍隊，必須謹慎地把稀缺資源分配到國防上。

外部改變動機最受到學術文獻的關注，因為在強權或是想要成為強權的國家中，大部分軍隊的基本任務就是保衛國家，對抗外部威脅。儘管如此，內部動機也可能會引發戰略改變。關於組織偏好和軍事文化的論點，下文會簡短討論，但是這些論點通常用於解釋軍事組織為何停止發展或沒有改變。基於這個原因，這些論點並沒有特別適合解答本書所提出的問題，也就是中國何時與為何改變軍事戰略。

第一個內部改變動機是軍隊對於攻勢作戰（offensive operation）的組織性偏誤或偏好，以增加自主權、聲望或資源。這個動機的解釋邏輯大量援引組織理論，然而，這種偏好要對戰略產生影響，必須在文官（civilian）掌控力虛弱，或當外部環境健全、文官監管受限時，組織性偏好才能影響戰略。

第二個內部動機是非攻擊偏誤的軍隊組織文化。軍隊的組織文化會決定偏好，包括偏好採用的戰略類型。伊莉莎白．齊爾（Elizabeth Kier）檢驗在兩次世界大戰之間，英國和法國軍隊裡組織文化所扮演的角色，發現法國文官政府將徵兵制限縮到一年，軍隊只好採用防禦策略；法國認為徵召來的兵員無法執行攻擊行動，因為執行攻擊行動需要更堅固的防禦。更近期在關於反叛亂行動（counterinsurgency operation）的詳細研究中，奧斯丁．隆（Austin Long）說明了美國陸軍、美國海軍陸戰隊與英國陸軍根深柢固的不同文化，如何塑造他們執行這類行動，無論採用的正式或作戰準則為何。在資訊模糊不清的作戰環境中，組織文化的影響極可能會格外顯著。 （相關報導： 既是「老朋友」更是死對頭！中國領導階層如何看待美國總統拜登？《外交政策》深入解析 ｜ 更多文章 ）

*《積極防禦》作者傅泰林（M. Taylor Fravel），美國麻省理工學院政治科學Arthur and Ruth Sloan教授，安全研究學程主任。專長包括國際關係、國際安全、軍事策略、軍事準則、核武器、核策略、領土爭議與海域衝突等，主要研究區域為中國與東亞。作品常見於《國際安全》(International Security)、《外交事務》(Foreign Affairs)、《國際研究期刊》（International Studies Review）與《中國季刊》（The China Quarterly）等。