國家背景、經濟與民主化發展歷程相似的台灣與南韓，向來都是自我或外在比較的重要對象。在二戰後初期，台灣得利於蔗糖、稻米等特有農產品的高世界價格，藉由出口取得較為充足的外匯而得以率先展開工業化的歷程，這一南韓缺乏的先天優勢，也讓台灣的經濟成長得以多年優於南韓。然而，今日的景象有很大差異。南韓的人均所得在約15年前超越台灣後，這一代年輕人體認到南韓是較台灣更為先進的國家。這漫長的70年間，當然有很多因素造成兩國經濟表現的逆轉，這些因素有許多還存在著，當面對未來持續的競爭時，仍然值得我們思考檢討。
另一方面，若單從近2年疫情以來的經濟表現觀察，台灣實較南韓略勝一籌。台灣不但人均所得突破3萬美元，儘管南韓已在2017年即達此目標，但根據國際貨幣基金（IMF）最新報告顯示，台灣與南韓的差距逐漸縮小，預估2024年兩國人均GDP將突破4萬美元，到了2025年台灣會是4萬2802美元，超越南韓的4萬2719美元。儘管在數字上有機會贏回昔日光榮令人欣喜，但我們也不免想知道，近期這種優勢的可持續性如何？是疫情引發特殊經濟情勢下的偶然，還是台灣的能耐或政策果真高人一等？
發展歷程》波折坎坷 韓企較台企兢兢業業
相較於台灣而言，南韓雖然後來取得較優的經濟表現，但其經濟成長歷程可謂波折坎坷許多。一些研究台灣經濟史的學者曾指出，南韓由落後台灣而最終超前的重要關鍵，係在1970年代的全球能源危機。那時台灣的經濟與政府財政狀況頗優，面對石油價格高漲，台灣政府的基本對策是補貼油價，避免企業受到過大衝擊；南韓政府沒有台灣的好條件，企業只能自力更生，致力發展節能技術，這反而奠定了南韓企業的韌性與能耐，成為日後勝出台灣的基礎。
其後，南韓在1998年亞洲金融危機中遭受重創。南韓政府為應對危機，在IMF體制的支援下，對企業、金融、公共部門和勞動關係等領域採取大規模的改革，這不但使南韓成為遭受金融危機衝擊的東亞國家中最早復甦的國家，透過改革，也使南韓經濟結構產生了由低階產品出口型經濟邁向資訊高科技型經濟的轉變，更強化了南韓抵抗諸如2008年全球金融危機的能力。相對而言，台灣在該次金融危機中，由於面對的衝擊甚小，在額手稱慶之餘，並未形成改革契機。
2008年的金融海嘯重創全球貿易，此次台灣受到的影響則要較南韓大上許多。台灣除了出口近乎腰斬，關鍵的DRAM產業也幾乎被南韓藉機殲滅；反之，南韓已具備的經濟韌性反而成為藉危機收割對手優勢的利器，使得南韓屢屢在危機過後反而更具實力。
許多人認為，南韓企業較台灣企業更為兢兢業業是基於其民族性，但從歷史經驗來看，或許他們一直面對的坎坷環境才是真正原因。
政經特色》南韓政府支持財閥 台灣選擇「三管齊下」
若暫且不論近2年的經濟表現，根據瞿宛文教授的研究，南韓發展型國家的轉型是較為成功的，在各種轉折過程中，南韓較能維持政策的發展取向，使得產業升級成效較為優異，反之，台灣的轉型稱不上成功。
台灣與南韓在戰後初期推動經濟發展的模式極為相似，主要差異顯現在產業結構的不同。南韓採取了政府支持財閥的發展策略，而台灣則是採取較為平衡的三管齊下作法，即國營企業、民營大企業、中小企業各有角色。此一策略的擇取與戰後初期兩國的政經條件有密切關係。
戰後初期，台灣的國民政府具有高度危機意識，這一方面帶來了嚴酷的政治鎮壓，另一方面則使得政府高度關注分配的問題，因此積極扶植中小企業及勞力密集產業，為的是確保沒有企業會大到造成統治上的威脅。南韓在戰後初期很快就幾乎將接收的日產全面私有化，成為戰後財閥體制的基礎，後續在1960年代開始積極推動經濟發展時，財閥已有相當規模，因而促使政府採取了和財閥緊密結合的政策路徑，而當財閥不斷擴大勢力範圍時，中小企業的空間自然受到擠壓。這樣的歷史背景，造就了台韓兩國極大差異的產業結構。
台灣蓬勃的中小企業使製造業得以形成綿密的生產網絡，也撐起台灣的出口產業，然而中小企業在各階段的產業升級中所扮演的角色卻是有限的。當台灣進入高科技產業時，第一線出口廠商成為較大型的科技廠商，較有能力與外商及工研院合作移轉技術，中小企業雖仍然為數眾多，卻多只能成為一般性零組件的供給者，未能與大廠商合作開發技術、參與產業升級，同時其附加價值率遠低於大型廠商。
在南韓，財閥則持續在經濟中維持重要角色，占GDP的比例遠高於台灣，而中小企業的發展空間則向來受到擠壓。雖然像三星電子與現代汽車等財閥透過大量投資與研發支出，已達成發展產業的任務，但財閥超出比例的政治與社會影響力，也帶來不少負面影響，其高風險的財務槓桿操作，也使得南韓多次陷入金融危機，這些都是台灣少有的缺點。
台灣與南韓產業政策另一顯著差異也與財閥的存在與否有關。南韓政府傾力發展國家品牌企業，挹注大量資源扶植財閥成為國際級企業，不講究政府資源分配的公平性；台灣則自始在扶植私人資本時，危機意識促使必須避免養出富可敵國的大企業，只能強調雨露均沾的平均式分配，這也使得政府政策相對保守，時時刻刻必須避免「圖利廠商」，長期而言，政府資源難以聚焦效率使用。
突破困境》台商回台投資 造就經濟表現優於韓國
在2010年全球金融海嘯結束後，美歐各國積極展開再工業化政策，美國總統歐巴馬力推製造業回流與出口倍增計畫，這也使得亞洲各國的出口逐漸與美國的經濟表現脫鉤。儘管美國經濟表現越來越一枝獨秀，台韓中各國的出口卻都只能維持低檔，2015到2016年的全球貿易黑暗期更是如此。由於經濟成長不若以往亮眼，因此金融海嘯後的這段時間，台韓都在苦思經濟突破之道。
對兩國而言，突破經濟困境的共同契機是數位科技與5G通訊技術的快速推進，對台灣而言，還有來自美中貿易戰的台商回台投資獨特優勢，而這也是近來台灣經濟表現優於韓國的關鍵。
「南韓新政」紓困措施 創造就業機會
面對困境，南韓總統文在寅於2019年的新年談話中即指出，南韓經濟低成長成為常態，必須調整經濟政策。他強調，新的成長模式和創新的必要性，期望以創新創造價值，也提及需有克服南韓經濟結構局限性的新產業政策。例如，南韓需要平衡出口和創造國內消費力。文在寅指出，南韓需要新的經濟發展來引領，而不是跟從已開發國家，必須減少經濟兩極分化，雖然這是一條漫長且充滿不確定性的路，需要時間，爭議也無可避免。
隨後，南韓在2020年疫情肆虐時提出「南韓新政」（Korea New Deal）的紓困措施，來創造就業機會，並藉以在疫情後促進經濟成長，更要藉此協助企業轉型。此一計畫大致分為3部分：數位新政（Digital New Deal）、綠色新政（Green New Deal）以及社會和就業安全網強化，南韓政府到2025年將為此投資1329億美元。
數位新政主要是全面的數位轉型工程，政府將藉投資創造90.3萬個就業機會，透過共享公共數據建造「數據大壩」，並進一步發展數據、5G網路和AI人工智慧產業；綠色新政則計畫未來5年將23萬座建築改成利用可再生能源的綠建築、建立25個智慧綠色城市、提供113萬輛電動汽車以及20萬輛氫能汽車，藉此創造65.9萬個就業機會；在加強安全網方面，將培養數位化、綠色產業人才、整編系統性的未來朝陽產業之職業訓練、強化農漁村及弱勢階層之數位化接觸、提升就業保險的參加人數、為失業者提供更多援助並穩定就業。
在2022年新年度中，「韓國新政」將有290億美元的預算，以建設基礎設施來確保未來的成長引擎。值得注意的是，其中研發預算約250億美元，政府將投資約100億美元於2050年實現碳中和目標，此外還將向半導體、生物科技和未來汽車3個關鍵產業以及材料、零件和設備部門注入約50億美元。
台灣提「新經濟模式」 促產業結構脫胎換骨
事實上，台灣在面對疫情、科學技術創新與新的國際局勢下，也有類似的思考方向。蔡英文總統在2016年上任後，即提出台灣必須要藉創新驅動的「新經濟模式」來促使產業結構脫胎換骨，並隨即提出「5+2產業創新計畫」，作為驅動台灣下個世代產業成長的核心。蔡總統在2020年連任後，正逢5G元年與疫情衝擊，因此有了升級版的「6大核心戰略產業」計畫，推動資訊及數位、資安卓越、台灣精準健康、綠電及再生能源、國防及戰略、民生及戰備等產業發展。
儘管兩國對未來經濟發展的規劃方向類似，但南韓的產業政策路徑已然相當清晰，政府投注的預算規模也相對龐大，儘管南韓政府赤字嚴重，但其投資未來的思維與日本較為類似；相對而言，台灣仍需要更細緻的產業政策內容與執行路徑，才能確保優勢的長期維持。3年後台灣的人均所得可能超越南韓，很大一部分還是來自新台幣強勢升值的助攻，我們應切忌耽溺於數字上的領先，還是得孜孜矻矻地努力往前邁進。
＊作者為國立中央大學經濟學系教授，本文原刊《台灣銀行家》雜誌，授權轉載。
