銀行家觀點》川普稅改是最大民粹成果，是良藥還是毒藥？

美國總統川普（Donald Trump）在2017年底扮演聖誕老人，宣布《減稅及工作法案》（ The Tax Cuts and Jobs Act），並宣稱這是送給美國中產階級最棒聖誕禮物之一。究竟能為美國經濟注入強心針，還是市場的黑天鵝？

從美國歷史來看，連同川普此次減稅，共有三次稅改方案，前兩次分別是1980年代的雷根（Ronald Reagan）總統與2001年的小雷根稅改要從當時的民粹主義背景下說起，從經濟層面來看，1929年發生全球經濟大恐慌後，美國經濟也陷入長期蕭條，到了1970年代兩次石油危機造成的停滯性通膨（stagflation），經歷嚴重的通貨膨脹，再加上美國蘇聯日益升高的冷戰威脅與美國對台灣、日本等貿易逆差等，讓整體經濟雪上加霜。 1980年代美國總統大選時，當時消費者通膨率高達 13％，雷根問選民：「你們比四年前過得更好嗎？」用這句話打敗競選連任的卡特總統。這種訴諸人民對現有體制的反撲即被稱為民粹主義（populism）。

以拉佛曲線出發　降低稅率以增加稅收

雷根上台提出以供給面經濟學（Supply-Side Economics）的四大經濟政策，包括減少政府開銷降低財政赤字、降低所得稅和資本利得稅、減少政府對經濟干預，以及嚴格控制貨幣供應量以減少通貨膨脹等。雷根引用拉佛曲線（Laffer curve）邊際效率的理論，稅率和稅收的關係並不是純然直線，剛開始隨著稅率提高，稅收固然會增加，但當稅率上升到一定水準後，會影響工作意願，稅收非但不會增加，反而隨之減少。在1981至1985年擔任雷根政府的行政管理和預算局（OMB）局長大衛‧史考曼（David Stockman）即在回憶錄裡說道，雷根在第二次大戰期間從事電影工作，戰時的所得稅率為90％，只要拍攝四部電影，就必須以所得稅的最高稅率課稅，因此拍到第三部後，大家寧可度假也不願拍片；因為拍四部課稅後的收入，比拍三部的收入還少。

雷根認為，透過減稅可以提高工作誘因，不但提高個人所得，也進一步藉此增加稅收，當時美國的邊際稅率已經高達70％，已超過限度，必須重新設計適當的稅率，才能課到較好的財政收入。

當選後雷根展開全面減稅，多次降低個人所得稅，第一次即是將最高與最低的稅率分別是由70％、14％降到50％與11％。後來又在1986年推出第二波降稅政策，再把個人所得最高稅率從50％調降至28％，尤其是特別富裕階層的所得稅平均降低16％。雷根認為，稅率全面下降固然會引起總稅收減少，但富人所繳納的稅收卻會增加，主要因為這群人通常適用最高稅率，該群課最高稅率的人，降低其稅率可以增加稅收。在企業層面，資本利得稅從46％調降至34％。

雷根經濟學成敗難論定  短期雖無效長期有助創新

雷根採取供給面經濟學刺激消費支出同時也增加就業機會，逐步協助美國走出經濟衰退陰霾，因而被後人稱之為「雷根經濟學」（Reaganomics）。然而，雷根稅改後，美國稅收並沒有因此跟著增加，導致政府沒有足夠稅收來支應，發生鉅額的財政赤字。根據統計，雷根上台上前公共債務占GDP（國內生產毛額）的比重，由1979年的26.1％暴增至1986年的41.2％，使得雷根第二任任期的美國經濟遭逢重大災難，這也讓雷根經濟學被譏為巫毒經濟學（voodoo economics，比喻以擴張赤字來預支國家經濟就像是吸食毒品一般）。Murray Weidenbaum（雷根第一位經濟顧問，2014年過世）曾為雷根捍衛解釋，赤字主因來自於民主黨控制國會，支出結構不能減少消費性支出，增加投資性支出，導致貿易赤字嚴重，難以於短期內改善，必須推動服務貿易自由化與長期保護智慧財產權才能有效果。

雷根經濟學到底是成功或是失敗相當爭議。短期而言，稅改導致國家財政負擔加重外債高築；但在任期內儘可能減少政府干預，重振經濟活力，讓失業率與通貨膨脹率雙雙下降，再加上蘇聯解體，美國成為最大強國。他帶領美國邁向自由市場，進一步讓市場經濟全球化，也造就柯林頓總統時代的資訊與通訊產業的創新發展，就長期來說，雷根經濟學並非徒勞無功。

川普雷根化  有雷根影子的川普稅改

川普掌握民眾對於美國經濟不滿，為討好民眾提出宛如雷根時代的四大項政策，分別是減稅、減少聯邦政府管制措施、採取保護主義增加出口與減少進口以消除貿易赤字，以及降低能源成本等，透過這些經濟手段，讓美國再次偉大（Make America Great Again）。

去年底美國參眾兩院通過《減稅及工作法案》讓川普簽字，包括企業大幅減稅與個人暫時性減稅的有效期至2025年。個人所得稅率從 10％至39％，降至10％至37％，全面提高標準扣除額，家戶免稅額度從目前的1萬2700元，倍增到2萬4000元，個人扣除額同樣加倍，個人所得課稅級距從7級降為3級。不僅如此，在州所得稅上扣抵金額設上限。至於企業適用的最高稅率原為35％，將降為單一稅率21％。預估將吸引大筆資金回流美國，有效提升美國經濟環境，並穩固美國經濟龍頭地位。

從雷根經濟學到川普經濟學都強調美國優先，然而與雷根減稅政策最大的不同在於，川普降稅並沒有經濟學者與理論上的依據，再者，此次減稅有不少明顯的爭議，首先是企業減稅幅度大，個人所得稅結構累進性下降，高所得減稅比例比較大。第二，企業減稅為永久性；但個人所得稅減稅只到2025年即失效。第三，州所得稅扣抵金額設上限，對民主黨有優勢的州顯然不利。第四，民意調查贊成減稅案的比例低於五成。第五，財政部宣稱美國人民都會獲得減稅利益，尤其川普宣稱這會是中產階級收到的最棒聖誕禮物之一；但分析師指出，此次受益者仍是企業和富人，主要是不成比例地受惠。

從這些爭議可以看出川普減稅仍不脫民粹本質，想要討好選民、創造就業、回報政治獻金、掌握選舉機器、背離傳統共和黨的經濟保守主義，並實現白宮首席顧問Steve Bannon所宣稱的民粹經濟國家主義，也就是右派的保守主義，並加上左派的保護主義，其特徵為相信經濟利益決定選票與競選經費決定選舉結果，並利用恐怖主義與中國威脅論推動反全球化、反移民與選民優先的鎖國主義。

川普施政不確定性升高  進而影響連任之路

川普減稅案達1.5兆美元，為雷根以後30年來最大，預估可促進就業與帶動薪

資成長，進一步增加稅收以弭平財政赤字，並期待超越歐巴馬時代2％的經濟成長率。GDP（經濟成長率）構成要素包括民間消費＋民間投資＋政府支出＋出口－進口（ GDP＝C＋I＋G＋X－M）。川普經濟學對個人減稅可以增加民間消費；對企業減稅後，美國跨國企業會考慮把海外盈利與海外資金回流至美國，因而增加在本土的投資。在政府支出部分，擴大公共支出，對基礎建設投入1兆美元；出口則採弱勢美元提升美國出口商品的競爭力，至於在進口部分，採取保護主義，以美國利益優先。美國財政部預估，假設經濟成長率為 2.9％，十年赤字可縮減到1兆美元。

有別於雷根減稅的朝小野大；川普減稅有共和黨的執政優勢。然而繼減稅後，川普預計在 2018年1月底公布 1兆美元基礎建設計畫的詳細原則性文件，希望更快刺激經濟。不過，值得注意的是，今年是美國選舉年，通過重大法案的難度將提高，尤其是2017年底民主黨拿下維吉尼亞州長、新澤西州州長與紐約市市長寶座，而共和黨傳統票倉阿拉巴馬州參議員補選，也由民主黨參選人勝出，皆是不利川普的警訊。目前共和黨與民主黨參議員席次為51比49，假如今年期中選舉（眾議員和1/3參議員）的選舉考驗為共和黨大敗，川普施政計畫可能面臨阻礙，甚至影響他連任之路。

比較雷根與川普稅改的背景，前者遭逢經濟蕭條，邊際稅率過高，稅改有其時空背景。再者，就景氣循環來說，從2009到2017年景氣循環並沒有明顯的波動。一般而言，每隔6到8年會有一次完整的景氣循環，在目前不知何時會景氣落底的情況下，一方面川普稅改究竟有多大效應，很難評估；另一方面，若在此時就提前端出減稅，接下來若遭逢景氣蕭條，則將沒有財政工具可以應付。尤其是，川普推動美國優先的製造業保護主義與移民鎖國政策，恐怕不利產業創新。減稅或許可能成為川普任內最大的民粹成果，但這帖猛藥究竟是良藥還是毒藥，得留待時間去證明。

*本文作者為國立清華大學經濟系教授。本文經台灣金融研訓院授權刊載，精彩全文詳見《台灣銀行家雜誌》2018年2月號。