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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

銀行家觀點》川普稅改是最大民粹成果,是良藥還是毒藥?

美國總統川普的稅改政策於去年通過。(資料照,美聯社)

美國總統川普的稅改政策於去年通過。(資料照,美聯社)

美國總統川普(Donald Trump)在2017年底扮演聖誕老人,宣布《減稅及工作法案》( The Tax Cuts and Jobs Act),並宣稱這是送給美國中產階級最棒聖誕禮物之一。究竟能為美國經濟注入強心針,還是市場的黑天鵝?

從美國歷史來看,連同川普此次減稅,共有三次稅改方案,前兩次分別是1980年代的雷根(Ronald Reagan)總統與2001年的小雷根稅改要從當時的民粹主義背景下說起,從經濟層面來看,1929年發生全球經濟大恐慌後,美國經濟也陷入長期蕭條,到了1970年代兩次石油危機造成的停滯性通膨(stagflation),經歷嚴重的通貨膨脹,再加上美國蘇聯日益升高的冷戰威脅與美國對台灣、日本等貿易逆差等,讓整體經濟雪上加霜。 1980年代美國總統大選時,當時消費者通膨率高達 13%,雷根問選民:「你們比四年前過得更好嗎?」用這句話打敗競選連任的卡特總統。這種訴諸人民對現有體制的反撲即被稱為民粹主義(populism)。

以拉佛曲線出發 降低稅率以增加稅收

雷根上台提出以供給面經濟學(Supply-Side Economics)的四大經濟政策,包括減少政府開銷降低財政赤字、降低所得稅和資本利得稅、減少政府對經濟干預,以及嚴格控制貨幣供應量以減少通貨膨脹等。雷根引用拉佛曲線(Laffer curve)邊際效率的理論,稅率和稅收的關係並不是純然直線,剛開始隨著稅率提高,稅收固然會增加,但當稅率上升到一定水準後,會影響工作意願,稅收非但不會增加,反而隨之減少。在1981至1985年擔任雷根政府的行政管理和預算局(OMB)局長大衛‧史考曼(David Stockman)即在回憶錄裡說道,雷根在第二次大戰期間從事電影工作,戰時的所得稅率為90%,只要拍攝四部電影,就必須以所得稅的最高稅率課稅,因此拍到第三部後,大家寧可度假也不願拍片;因為拍四部課稅後的收入,比拍三部的收入還少。

雷根認為,透過減稅可以提高工作誘因,不但提高個人所得,也進一步藉此增加稅收,當時美國的邊際稅率已經高達70%,已超過限度,必須重新設計適當的稅率,才能課到較好的財政收入。

當選後雷根展開全面減稅,多次降低個人所得稅,第一次即是將最高與最低的稅率分別是由70%、14%降到50%與11%。後來又在1986年推出第二波降稅政策,再把個人所得最高稅率從50%調降至28%,尤其是特別富裕階層的所得稅平均降低16%。雷根認為,稅率全面下降固然會引起總稅收減少,但富人所繳納的稅收卻會增加,主要因為這群人通常適用最高稅率,該群課最高稅率的人,降低其稅率可以增加稅收。在企業層面,資本利得稅從46%調降至34%。

雷根經濟學成敗難論定  短期雖無效長期有助創新

雷根採取供給面經濟學刺激消費支出同時也增加就業機會,逐步協助美國走出經濟衰退陰霾,因而被後人稱之為「雷根經濟學」(Reaganomics)。然而,雷根稅改後,美國稅收並沒有因此跟著增加,導致政府沒有足夠稅收來支應,發生鉅額的財政赤字。根據統計,雷根上台上前公共債務占GDP(國內生產毛額)的比重,由1979年的26.1%暴增至1986年的41.2%,使得雷根第二任任期的美國經濟遭逢重大災難,這也讓雷根經濟學被譏為巫毒經濟學(voodoo economics,比喻以擴張赤字來預支國家經濟就像是吸食毒品一般)。Murray Weidenbaum(雷根第一位經濟顧問,2014年過世)曾為雷根捍衛解釋,赤字主因來自於民主黨控制國會,支出結構不能減少消費性支出,增加投資性支出,導致貿易赤字嚴重,難以於短期內改善,必須推動服務貿易自由化與長期保護智慧財產權才能有效果。

雷根經濟學到底是成功或是失敗相當爭議。短期而言,稅改導致國家財政負擔加重外債高築;但在任期內儘可能減少政府干預,重振經濟活力,讓失業率與通貨膨脹率雙雙下降,再加上蘇聯解體,美國成為最大強國。他帶領美國邁向自由市場,進一步讓市場經濟全球化,也造就柯林頓總統時代的資訊與通訊產業的創新發展,就長期來說,雷根經濟學並非徒勞無功。

川普雷根化  有雷根影子的川普稅改

川普掌握民眾對於美國經濟不滿,為討好民眾提出宛如雷根時代的四大項政策,分別是減稅、減少聯邦政府管制措施、採取保護主義增加出口與減少進口以消除貿易赤字,以及降低能源成本等,透過這些經濟手段,讓美國再次偉大(Make America Great Again)。

去年底美國參眾兩院通過《減稅及工作法案》讓川普簽字,包括企業大幅減稅與個人暫時性減稅的有效期至2025年。個人所得稅率從 10%至39%,降至10%至37%,全面提高標準扣除額,家戶免稅額度從目前的1萬2700元,倍增到2萬4000元,個人扣除額同樣加倍,個人所得課稅級距從7級降為3級。不僅如此,在州所得稅上扣抵金額設上限。至於企業適用的最高稅率原為35%,將降為單一稅率21%。預估將吸引大筆資金回流美國,有效提升美國經濟環境,並穩固美國經濟龍頭地位。

從雷根經濟學到川普經濟學都強調美國優先,然而與雷根減稅政策最大的不同在於,川普降稅並沒有經濟學者與理論上的依據,再者,此次減稅有不少明顯的爭議,首先是企業減稅幅度大,個人所得稅結構累進性下降,高所得減稅比例比較大。第二,企業減稅為永久性;但個人所得稅減稅只到2025年即失效。第三,州所得稅扣抵金額設上限,對民主黨有優勢的州顯然不利。第四,民意調查贊成減稅案的比例低於五成。第五,財政部宣稱美國人民都會獲得減稅利益,尤其川普宣稱這會是中產階級收到的最棒聖誕禮物之一;但分析師指出,此次受益者仍是企業和富人,主要是不成比例地受惠。

從這些爭議可以看出川普減稅仍不脫民粹本質,想要討好選民、創造就業、回報政治獻金、掌握選舉機器、背離傳統共和黨的經濟保守主義,並實現白宮首席顧問Steve Bannon所宣稱的民粹經濟國家主義,也就是右派的保守主義,並加上左派的保護主義,其特徵為相信經濟利益決定選票與競選經費決定選舉結果,並利用恐怖主義與中國威脅論推動反全球化、反移民與選民優先的鎖國主義。

川普施政不確定性升高  進而影響連任之路

川普減稅案達1.5兆美元,為雷根以後30年來最大,預估可促進就業與帶動薪

資成長,進一步增加稅收以弭平財政赤字,並期待超越歐巴馬時代2%的經濟成長率。GDP(經濟成長率)構成要素包括民間消費+民間投資+政府支出+出口-進口( GDP=C+I+G+X-M)。川普經濟學對個人減稅可以增加民間消費;對企業減稅後,美國跨國企業會考慮把海外盈利與海外資金回流至美國,因而增加在本土的投資。在政府支出部分,擴大公共支出,對基礎建設投入1兆美元;出口則採弱勢美元提升美國出口商品的競爭力,至於在進口部分,採取保護主義,以美國利益優先。美國財政部預估,假設經濟成長率為 2.9%,十年赤字可縮減到1兆美元。

有別於雷根減稅的朝小野大;川普減稅有共和黨的執政優勢。然而繼減稅後,川普預計在 2018年1月底公布 1兆美元基礎建設計畫的詳細原則性文件,希望更快刺激經濟。不過,值得注意的是,今年是美國選舉年,通過重大法案的難度將提高,尤其是2017年底民主黨拿下維吉尼亞州長、新澤西州州長與紐約市市長寶座,而共和黨傳統票倉阿拉巴馬州參議員補選,也由民主黨參選人勝出,皆是不利川普的警訊。目前共和黨與民主黨參議員席次為51比49,假如今年期中選舉(眾議員和1/3參議員)的選舉考驗為共和黨大敗,川普施政計畫可能面臨阻礙,甚至影響他連任之路。

比較雷根與川普稅改的背景,前者遭逢經濟蕭條,邊際稅率過高,稅改有其時空背景。再者,就景氣循環來說,從2009到2017年景氣循環並沒有明顯的波動。一般而言,每隔6到8年會有一次完整的景氣循環,在目前不知何時會景氣落底的情況下,一方面川普稅改究竟有多大效應,很難評估;另一方面,若在此時就提前端出減稅,接下來若遭逢景氣蕭條,則將沒有財政工具可以應付。尤其是,川普推動美國優先的製造業保護主義與移民鎖國政策,恐怕不利產業創新。減稅或許可能成為川普任內最大的民粹成果,但這帖猛藥究竟是良藥還是毒藥,得留待時間去證明。

*本文作者為國立清華大學經濟系教授。本文經台灣金融研訓院授權刊載,精彩全文詳見《台灣銀行家雜誌》2018年2月號。

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