賴怡忠專文:尋找印太戰略知識建構的歷史脈絡

2020-09-19 06:20

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中美貿易戰,2019年6月29日,G20大阪川習會(AP)
作者指出,外界多將重點放在美國印太戰略之計畫,以及中國的回應,但梅卡爾夫在書中提醒,其他國家對印太戰略的作為,也具同等的重要性。(資料照,AP)

日本遊說美國採取印太戰略

事實上,根據日後一些美方官員的回憶或私下表述,也把美國發展的印太戰略歸功於日本安倍政府的積極遊說。今天美國印太戰略的重要核心之一是以美、日、澳、印度四國為核心的「四方安全對話」(QUAD),這個「四方安全對話」的最早發想是來自二○○六年到二○○七年安倍第一次擔任首相時,其外交政策提到要以美日澳印這四國建立「民主鑽石」(DemocraticDiamond)同盟,以沿著印度洋— 太平洋區域建立一個「自由與繁榮之弧」(Arc of Freedom andProsperity)。因此安倍首相算是建構「四方安全對話」的先行者。

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只不過當時建構這個民主鑽石時,雖然小布希政府的錢尼副總統對此全力支持,還利用美印年度的「馬拉巴爾軍演」(Malabar Exercise)在二○○七年使得美日澳印四國首次聯合參與五國海上軍演(另一個參演國是新加坡),但是在中國強力抗議之後,印度與澳洲的態度就變得比較猶疑。澳洲在二○○七年底之後大選出現政黨輪替,號稱最懂中國的澳洲工黨領袖陸克文(Kevin Rudd)上臺擔任總理,並在北京與中方領導人會面時,公開說出澳洲會退出馬拉巴爾軍演。加上安倍也在二○○七年秋天因身體出狀況而閃電辭職,繼任的福田康夫對於發展民主鑽石興趣缺缺,這個美日澳印鑽石同盟在澳洲退出、日本無力推進下,也就無疾而終了。

等到安倍在二○一二年底帶領自民黨大選獲勝後,民主鑽石的概念又再度回到日本外交圈,並開始進化為日本的印太戰略。當時美國歐巴馬政府雖有「亞太再平衡政策」(Asia Rebalance),但是對於中國從二○一四年開始在南海填島造陸的作為回應無力,且當時的國務卿凱利(John Kerry)認為亞洲再平衡政策主要是經濟政策。因此歐巴馬政府用了許多力氣推動「跨太平洋夥伴協定」(TPP),但在軍事安全議題缺乏有力回應,這使得安倍首相的印太戰略在華府找不到有力的合作夥伴,更遑論形成民主鑽石。可能是基於這個原因,當川普當選,川普政府還在形成其亞洲政策,希望發展出一個有效應對中國挑戰的策略時,安倍政府積極參與這個政策討論過程,也提出自身的印太戰略建議,因此說服了川普政府,而予以採用。

日本首相安倍晉三。(美聯社)
日本首相安倍晉三在2012年時曾提出「亞洲民主鑽石同盟」概念,提倡由美國、日本、印度、澳洲組成戰略同盟。(資料照,美聯社)

但是對美國來說,民主鑽石/四方安全對話作為印太政策的核心,是對其在冷戰時代所建構之亞太安保體系經營方式出現的重大改變,因此華府會被日本說服的這件事本身,也有很重要的意義。

美國冷戰期間在亞洲所建構的安全體系,是把其與日本、韓國、澳洲、菲律賓、泰國、紐西蘭等多個國家所建構的雙邊同盟組合起來的安全經營。類似以美國為中心,多個雙邊同盟為軸的「中樞輻射」(Hub and Spoke)扇形體系。在亞太地區會採用這種不同於北約(NATO)的方式有其歷史的理由。但經年累月下來,也形成自己的操作文化與官僚慣性,現在要引入一個以美日澳印四國為核心的體系,其他雙邊同盟等著靠邊站。而在這四國中,印度與美國不存在同盟關係,在冷戰時代還分屬不同陣營。因此這個巨大變化會帶來多少操作的困擾與適應的麻煩可想而知,特別是在處理瞬息萬變的區域事態,需要快速反應時,如果無法仰賴既有的體系,不僅溝通成本升高,執行的時效也會受影響。這也是為何時任美國國防部長馬提斯(James Mattis)於二○一八年六月在新加坡香格里拉會議上說,四方安全對話是「另一個」安全機制,是補充既有的雙邊同盟或是三邊安全合作的機制。換句話說,當時美國國防部還不把四方安全對話視為其印太戰略操作的核心。但到了隔年六月發表印太戰略報告時,四方安全對話的重要性就被顯著提高了。

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