賴怡忠專文:尋找印太戰略知識建構的歷史脈絡

2020-09-19 06:20

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隨著美中之間的對立升溫,印太區域成為競爭的核心場域。示意圖。(資料照,美國海軍官網)

隨著美中之間的對立升溫,印太區域成為競爭的核心場域。示意圖。(資料照,美國海軍官網)

《印太競逐》(Contest for the Indo-Pacific: Why China Won’t Map the Future)是澳洲國立大學羅里.梅卡爾夫(Rory Medcalf)教授的最新力作。討論的是二十一世紀美中競爭最關鍵的地緣戰略場域,印太區域的過去、現在與未來。書中討論了印太作為區域單元的歷史過程,美中成為主要競爭者的演變歷程,說明了為何美中競爭的核心場域會在印太區域,以及印太區域的未來可能發展。

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但如果將本書作為「另一本」談論美中在印太如何爭霸,或是強調為何美中會走向對立競爭而不是合作雙贏的著作,就似乎小看作者的苦心。這本書固然有為某些政策主張辯護的味道,但也需要關注其參與戰略社區的知識論辯角色,這就牽涉到印太戰略知識建構的歷史脈絡問題。

獨立於美中以外的印太戰略觀點

今天以美中二元對立競爭格局作為認識基點的印太戰略,其發展過程並不是這樣。首先,中國作為印太戰略的受眾,當美國提出印太戰略時,北京認定這是個要圍堵中國、抑制中國發展的地緣戰略,當然本身不會主動提出什麼印太戰略。而美國在二○一七年十二月下旬提出印太戰略時,則是作為含括在其「國家安全戰略」的其中一部分,並非單獨提出。甚至在當年十一月川普總統於亞太經濟合作會議(APEC)提到的印太戰略,也是以經貿為主要賣點。美國是直到隔年(二○一八)七月底才提出美國的「印太經濟願景」,並在兩年之後的二○一九年,國務院提出「印太願景」,與國防部提出「印太戰略報告」後,美國對於印太戰略在安全、外交、經濟的拼圖才完全到位。今天我們所熟知的美國印太戰略,川普政府是用了近兩年才完成的。

但是印太戰略不是美國所獨有。川普政府用了兩年才完成的印太戰略設計,能在剛開始沒多久就獲得幾個主要國家的響應,這代表其他國家也有自己對印太區域的想法,且與美方有相當討論,因此不會對美國的印太戰略提案感到意外。

在這個意義上,梅卡爾夫這本書的貢獻就很特別。相對於外界多將重點放在討論美國印太戰略之計畫作為以及中國的回應等議題時,梅卡爾夫在此提醒大家,其他國家對於印太戰略的設計與作為,對形塑這個區域的印太想像也具同等的重要性。梅卡爾夫一開始以日本首相安倍與印度總理莫迪的火車之旅,與之後共同發布的日印共同聲明作為開場。值得注意的是,這個旅程發生在川普剛當選總統但尚未就職,美國內部出現拒絕接受川普總統的抗議潮期間,更比川普政府公布國家安全戰略的時間還早上一年。梅卡爾夫很明顯地告訴大家,要將二○一六年的日印峰會放在印太戰略的框架下理解,象徵這個日印峰會形同為之後美國提出印太戰略之舉,作出先行預告。

中美貿易戰,2019年6月29日,G20大阪川習會(AP)
作者指出,外界多將重點放在美國印太戰略之計畫,以及中國的回應,但梅卡爾夫在書中提醒,其他國家對印太戰略的作為,也具同等的重要性。(資料照,AP)

日本遊說美國採取印太戰略

事實上,根據日後一些美方官員的回憶或私下表述,也把美國發展的印太戰略歸功於日本安倍政府的積極遊說。今天美國印太戰略的重要核心之一是以美、日、澳、印度四國為核心的「四方安全對話」(QUAD),這個「四方安全對話」的最早發想是來自二○○六年到二○○七年安倍第一次擔任首相時,其外交政策提到要以美日澳印這四國建立「民主鑽石」(DemocraticDiamond)同盟,以沿著印度洋— 太平洋區域建立一個「自由與繁榮之弧」(Arc of Freedom andProsperity)。因此安倍首相算是建構「四方安全對話」的先行者。

只不過當時建構這個民主鑽石時,雖然小布希政府的錢尼副總統對此全力支持,還利用美印年度的「馬拉巴爾軍演」(Malabar Exercise)在二○○七年使得美日澳印四國首次聯合參與五國海上軍演(另一個參演國是新加坡),但是在中國強力抗議之後,印度與澳洲的態度就變得比較猶疑。澳洲在二○○七年底之後大選出現政黨輪替,號稱最懂中國的澳洲工黨領袖陸克文(Kevin Rudd)上臺擔任總理,並在北京與中方領導人會面時,公開說出澳洲會退出馬拉巴爾軍演。加上安倍也在二○○七年秋天因身體出狀況而閃電辭職,繼任的福田康夫對於發展民主鑽石興趣缺缺,這個美日澳印鑽石同盟在澳洲退出、日本無力推進下,也就無疾而終了。

等到安倍在二○一二年底帶領自民黨大選獲勝後,民主鑽石的概念又再度回到日本外交圈,並開始進化為日本的印太戰略。當時美國歐巴馬政府雖有「亞太再平衡政策」(Asia Rebalance),但是對於中國從二○一四年開始在南海填島造陸的作為回應無力,且當時的國務卿凱利(John Kerry)認為亞洲再平衡政策主要是經濟政策。因此歐巴馬政府用了許多力氣推動「跨太平洋夥伴協定」(TPP),但在軍事安全議題缺乏有力回應,這使得安倍首相的印太戰略在華府找不到有力的合作夥伴,更遑論形成民主鑽石。可能是基於這個原因,當川普當選,川普政府還在形成其亞洲政策,希望發展出一個有效應對中國挑戰的策略時,安倍政府積極參與這個政策討論過程,也提出自身的印太戰略建議,因此說服了川普政府,而予以採用。

日本首相安倍晉三。(美聯社)
日本首相安倍晉三在2012年時曾提出「亞洲民主鑽石同盟」概念,提倡由美國、日本、印度、澳洲組成戰略同盟。(資料照,美聯社)

但是對美國來說,民主鑽石/四方安全對話作為印太政策的核心,是對其在冷戰時代所建構之亞太安保體系經營方式出現的重大改變,因此華府會被日本說服的這件事本身,也有很重要的意義。

美國冷戰期間在亞洲所建構的安全體系,是把其與日本、韓國、澳洲、菲律賓、泰國、紐西蘭等多個國家所建構的雙邊同盟組合起來的安全經營。類似以美國為中心,多個雙邊同盟為軸的「中樞輻射」(Hub and Spoke)扇形體系。在亞太地區會採用這種不同於北約(NATO)的方式有其歷史的理由。但經年累月下來,也形成自己的操作文化與官僚慣性,現在要引入一個以美日澳印四國為核心的體系,其他雙邊同盟等著靠邊站。而在這四國中,印度與美國不存在同盟關係,在冷戰時代還分屬不同陣營。因此這個巨大變化會帶來多少操作的困擾與適應的麻煩可想而知,特別是在處理瞬息萬變的區域事態,需要快速反應時,如果無法仰賴既有的體系,不僅溝通成本升高,執行的時效也會受影響。這也是為何時任美國國防部長馬提斯(James Mattis)於二○一八年六月在新加坡香格里拉會議上說,四方安全對話是「另一個」安全機制,是補充既有的雙邊同盟或是三邊安全合作的機制。換句話說,當時美國國防部還不把四方安全對話視為其印太戰略操作的核心。但到了隔年六月發表印太戰略報告時,四方安全對話的重要性就被顯著提高了。

澳洲的國安辯論與印太戰略思維

安倍雖然是首先提出美日澳印「民主鑽石」這個四方安全對話機制的最早發想者,但是有意識地提出「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy)的卻是澳洲,時間也是早在二○一三年。

二○一三年五月澳洲發表的國防白皮書,首次提到澳洲的戰略利益相關區為印太區域,隨後也是由本書作者在不同場合解釋為何澳洲會以印太(Indo-Pacific),而不是傳統的亞太(Asia-Pacific)來界定其國家利益區域,特別是歐巴馬政府才以「亞太再平衡」名稱取代先前的「重返亞洲」。梅卡爾夫當時解釋是認為中國與印度的外向型崛起,以及美國在此區域持續的存在,是澳洲採用這樣認知的重要原因。

當然從地理上,澳洲是少數直接連結印度洋與太平洋的「兩洋國家」。而在一九九○年冷戰剛結束,有關亞太區域經濟整合的議題被提上檯面時,當時的馬來西亞總理馬哈迪就主張建立東亞經濟圈(East Asia Economic Group),並認定澳洲不屬於亞洲,將其排除於這個經濟圈以外,也引發了這個經濟圈到底是亞洲(Asia)還是亞太(Asia-Pacific)的爭論。之後出現的APEC,可說是以「亞太」取代「亞洲」作為區域整合的指導概念,也讓澳洲以其屬於太平洋的身分,「順理成章」成為APEC的成員。這段過程也再一次強化了澳洲對於「亞洲」等大陸概念的不安,以及對於海洋的重視。

馬來西亞前總理馬哈迪捲土重來,準備在2018國會選舉挑戰現任總理納吉。(AP)
時任馬來西亞總理馬哈迪,當時主張建立東亞經濟圈,並認定澳洲不屬於亞洲,將其排除於這個經濟圈以外。(資料照,AP)

澳洲印太戰略的出現早於習近平上臺,南海島礁的軍事化還未出現,但隨著中國對外作為日益強勢,美國也經歷從一個對中國的步步進逼態度軟弱毫無作為,但為歐洲盟邦喜愛且具高度可預測性,也宣稱重視亞洲的歐巴馬總統,到之後一個變化莫測不按牌理出牌,不少歐洲國家領袖避之唯恐不及,但對中國採取極強勢作為應對,甚至不惜發動貿易戰的川普政府。這使得如何看待現在的美中關係、美澳同盟,以及美國在這個區域的存在感,坎培拉也有激烈的爭論。

曾任國防部副部長的休.懷特(Hugh White)強調中國崛起與美國下墜勢不可免,認為澳洲必須理解這個現實,並調整過去以美澳同盟為主的外交與安全策略,也認為澳洲必須更「亞洲化」,以積極利用亞洲快速發展提供的經濟機會。

本書作者梅卡爾夫則持相反觀點,認為中國本身與澳洲的價值存在基本差異,而且中國並未崛起到那麼強大,甚至在某些領域中國已經出現勢衰的徵候,同時美國在這個區域的持續存在,以及美國國力也開始回升,顯示美澳同盟對澳洲依舊具關鍵重要性。澳洲更要先確立海洋的自由連通,避免落入大陸強權的控制。另一位也擔任過澳洲國防部副部長的狄布(Paul Dibb)更進一步認為,澳洲必須與美國積極維持有利於民主與自由開放的印太戰略平衡,對中國破壞現狀的作為必須強力回應,也公開主張當臺海有事而美國捲入時,澳洲必須基於美澳同盟對美國予以協助,不可能置身事外。梅卡爾夫基本上也認同狄布的主張,而休.懷特則擔心這會使坎培拉因一個不屬於澳洲核心國家利益的爭端,而無端捲入與中國的衝突。兩造對澳洲在臺海議題的不同主張,是進一步了解澳洲近幾年印太戰略與對中政策關係的重要關鍵。

美中印太競逐,中型國家也是重要棋手

日本在二○○七年提出美日澳印合組「民主鑽石」,但是日本當時的「自由與繁榮之弧」針對的對象除了防範中國外,也關注恐怖主義,因此不是完全針對北京。而澳洲在二○一三年工黨吉拉德(Julia Gillard)擔任總理時在其國防白皮書率先提出「印太」而不是「亞太」的概念,提出的時間點也比中國於當年九月的「一帶一路」計畫更早上幾個月。這些現象顯示印太作為分析的參照與戰略設計的出發點,是來自於美中之外的大中型區域國家的構想。現在包括東協、印度、英國、法國等,也紛紛提出自己的印太願景。今年北約祕書長在六月的演講中也指出,北約也有必要思考自己的印太戰略以面對未來的挑戰。

固然美國的作為與中國的對應,是分析印太局勢未來的可能發展與預測印太戰略可能作為的關鍵背景,但本書作者梅卡爾夫告訴我們,這個區域的多個中型國家,也會對印太競逐的態勢與內容有深刻影響。這是與美蘇在冷戰時代於歐洲的二元對峙架構非常不同的場景。這意味著回溯這個區域的歷史發展過程,特別是海洋史以及與其相關的地緣戰略知識背景,並比對現在的發展特性,是預期未來可能變化、預見臺灣可能扮演的角色,與展開相應政策設計的重要功課。梅卡爾夫特別為本書的臺灣讀者寫序,顯示了他是如何重視臺灣在這個印太對抗格局的中心作用,相信讀者讀完本書後,會更有體會。

20200917-《印太競逐》立體書封。(商周出版)
印太競逐》立體書封。(商周出版)

*作者為遠景基金會執行長,本文選自《印太競逐:美中衝突的前線,全球戰略競爭新熱點》推薦序。

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