地方創生的難度在於既要維持社區自發行動與在地認同,還要整合資源,維持財務均衡的商轉模式,不能常態性地依賴政府資金投入,需要一個生態體系的建構,政府資金只需要在啟動初始投入。
二〇一六年小英政府執政,根據野村綜合研究所提出的一份台灣人口調查報告,設定了前瞻基礎建設(特別是軌道建設)計畫以及地方創生計畫。行政院在一七年五月召開第一次地方創生會報,並設定一九年為地方創生元年。
地方創生無法解決人口問題
根據國家發展委員會(國發會)官網資料,地方創生「為國家安全戰略層級的國家政策,將以人為本,透過地方創生與新創結合,復興地方產業、創造就業人口,促進人口回流,並以維持未來總人口數不低於兩千萬人為願景,逐步促進島內移民及配合首都圈減壓,達成『均衡台灣』目標。」 以目前台灣實施的經驗看來,這個包羅萬象的「國家安全戰略層級政策」有幾個基本問題必須釐清,才能為台灣公民社會改造注入活水。
地方創生要透過復興地方產業來促進島內移民,維持城鄉(或南北)發展平衡,這邏輯是清楚的。但如何「維持未來總人口數不低於兩千萬人」,則從來沒有聽過任何官員、學者或野村報告解釋過。
台灣未來二十年將面臨人口加速老化,老年人對年輕人比例急速上升的問題,而非人口總數要維持在多少。事實上,根據國發會的人口推估,台灣人口總數約在五〇年前後會下降到兩千萬,那時台灣的老化比例已經趨於穩定。是否需要維持在兩千萬人之上,其實沒有什麼「國家安全戰略」意義。這種奇特的人口學誤解,顯示民進黨政府從來都沒有認真的人口政策(有關民進黨政府的人口政策請參閱一五一六期專欄)。
地方創生的難度在於,它要在維持社區營造的社區集體自發行動與在地文化認同之外,還要整合人、地、產,維持財務均衡的商轉模式,不能常態性地依賴政府資金投入。
這就是日本「地方創生達人」木下齊所說「政府補助金是毒藥」的理由所在,因為這會讓地方創生淪為沒有成本效益的文青煙火秀。但反過來說,地方創生也不能全然商品化,否則只是假復興地方產業之名,行剝削地方文史人力與文化資產之實。
以地方文史或自然環境深度旅遊為例。深度導覽需要的解說員是長期在地耕耘的文史工作者,他們希望傳遞知識與認同的對象,是真正想要深入理解在地脈絡的遊客。產品的提供者與消費者必須共同合作,將遊客帶入一個有別於日常例行工作的在地時空體驗儀式,才能銘刻「難忘經驗」(memorable experience)的記憶。
假借創生之名的惡性一條龍剝削
為了強化這樣的在地體驗,周邊的商店與禮品店也要能夠提供與之相配、品質一致的服務,一起構成一個愉悅或非比尋常的文史觀光體驗。這是一種良性的旅遊體驗一條龍服務,也是日本櫻花祭與台灣桐花祭的差別。 因此,要把社區的文史資源與認同,轉換成財務均衡的商轉模式,地方創生需要一整個生態體系。從旅行社導入有心鑑賞在地文史的旅客,中間需要專業培養的解說員,以及周邊品質良好的商家服務來配合。
但把每個環節串接起來的生態體系,一開始無法由地方憑空創建,所以在啟動初始,需要國家的資金投入來培養出這個生態體系的胚胎,這才是地方創生經費的支援重點。
但現實的狀況是,台灣的旅遊業者把文史工作者當成導遊,除了不負擔專業知識養成的人培成本、付給與專業知識不成比例的低薪外,中間出狀況的環節還要從「導遊們」的工錢扣除。這幾乎是跟陸客觀光一模一樣的惡性一條龍剝削鏈,是傳統大眾觀光的利益分配模式,假借地方創生之名在包攬國家財源。
民進黨府院如果一方面高唱地方創生元年,另一方面又讓「觀光國師」與業者仲介利益分配,那地方創生只不過是一個國家戰略級的尋租計畫罷了。
更離譜的是,與地方創生相關的小旅行合法化,一直受到利益團體的卡關。結果是政府一方面鼓勵年輕人返鄉創業,要復興地方產業,另一方面卻又宣稱他們所致力開發的在地文史與環境深度旅遊是違法經營。這是直接在法律制度上強制地方文史工作者接受旅遊業者的利益汲取模式,有意義的地方創生或城鄉平衡如何可能?
推升社造的民主深化機制
經費由中央提供,但如何有效地在地使用,這中間需要一個由在地團體組成的區域平台,進行由下而上的社會統合工作。民進黨政府的權力接班梯隊個個都是才學飽足之士,社會統合與國家統合的差異絕對了然於胸。
我們不要求政治人物將自己奉獻國家,但個人利益與社會公義之間要達成可期待的妥協,才是有遠見的領導力量,也才是政治人物正當性的真正來源。如此,地方創生也才可能是一個將社區營造往上推高一層,強化台灣公民社會自我賦能的機制,也就是台灣民主深化的機制。
*本文原刊新新聞第1742期。授權轉載。