新新聞》各國陸續取消特殊待遇,香港將被中國內地城市趕上

2020-06-07 11:10

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香港去年抗爭,群眾拿著美國國旗,期待華府介入。(美聯社)

香港去年抗爭,群眾拿著美國國旗,期待華府介入。(美聯社)

在中國人大公布將要制定港版國安法後,香港形勢螺旋式急轉直下。

五月二十七日人大表決前一天,美國國務卿龐佩歐(Mike Pompeo)宣布國會的年度報告中,「香港已不能被認為有一國兩制。」

二十九日,美國總統川普(Donald Trump)在白宮記者會發表「五二九聲明」,正式把香港視為和中國等同的一部分,指示政府開始廢除多年來給予香港的特殊待遇,包括啟動取消承認香港單獨關稅區地位的程序。

中美聯手宣告香港一國兩制結束

雖然人大常委或有兩個月時間才制定港版國安法,香港建制派還宣傳港人可就國安法內容表達意見,雖然五二九聲明沒有針對香港的具體措施,據說還會有一年的時間以留轉圜餘地,但無可置疑,發生在二十四小時之內的這兩件事,聯手宣告香港一國兩制時代的結束。

中國和香港強調美國干預中國內政,香港律政司司長鄭若驊還稱美國有違反國際法之虞。其實美國對香港的措施分三類:第一,廢除《美國—香港政策法》(U.S-Hong Kong Policy Act);第二,取消根據此法而與香港達成雙邊或多邊協議;第三是制裁香港官員。真正可能「違反國際法」的只有第三類。

第一類,美國的香港政策由一九九二《美國—香港政策法》所規範,它是美國的國內法,不是國際協定,權力來源是美國國會,其內容是美國政府如何處理回歸後的香港雙邊關係。

假使中國在一九九○年代和柯林頓(Bill Clinton)政府簽條約令美國繼續推行香港政策,美國或不制定《美國—香港政策法》,或根據雙方條約制定此法,那麼現在美國要廢除《美國—香港政策法》就可被視為「違反國際法」。為何中國當時不那樣做,以長期保障美國對香港政策不變呢?

《香港人權民主法案》的國際法化

原因無非是中國認為香港是中國內政,若簽訂條約,則不但承認香港是國際問題,還承認美國是持份者,給美國堂而皇之合法插手香港事務的機會。

中國的考慮也可理解,但香港有句話「針無兩頭利」,中國不能指望既能保障國際一直承認香港地位,又把香港問題完全視為內政,想怎麼搞就怎麼搞,不可能所有好處都要拿盡。

第二類範圍相當廣泛,對普通人影響較大的是旅行簽證和領事館之類,對國安影響大的是引渡條例及刑事合作關係(包括反恐),對香港經濟影響大的是金融方面的安排。如果直接退出協議固然有違國際法,但這類協議一般都有退出條款,只要根據條款就沒有違反國際法。

第三類,美國制裁香港(和中國)涉事官員和機構的依據是去年制訂的《香港人權民主法案》(Hong Kong Human Rights and Democracy Act)。

這是《美國—香港政策法》的「加辣版」,其制裁外國官員和機構的依據是二○一五年美國制定的《馬格尼茨基人權問責法》(Magnitsky Act),可因人權等理由對任何非美國公民予以制裁,包括禁止入境、凍結相關個人或組織的財產。

中國抨擊美國實行此法是「長臂管轄」,但此後英國、加拿大、波羅的海三國等相繼通過類似法案。歐盟、澳洲等也正在審議法案。去年底,歐盟已通過決議啟動立法。

國際科技創新中心夢碎

在某種意義上,這類立法「正在」成為國際法的法律。因人權問題干預他國內政先例很多,但制裁香港官員是否合法,則不但與美中兩國立場有關,也和具體的制裁名單有關,不能一概而論。

美國現在尚沒有明確制裁香港的措施,但基本精神是「一國一制」,逐步取消香港有別於中國的特殊待遇:

第一,在科技上,美國必將堵上中國利用香港成為高科技輸入的漏洞,香港不再能輸入美國的高科技,不可進口美國高科技儀器,香港人在美學習科技和在科技公司工作會被嚴格審核,香港科學家會當成「中國科學家」一樣嚴格限制和監視,香港科技人員不能與美國進行高層次科技交流,美國一些科技資源,香港不能共享。這將嚴重影響香港的科研、醫療、高新科技產業等能力。

美國出口到香港的貨物,至少有三分之一被香港再轉口到中國。(美聯社)
美國出口到香港的貨物,至少有三分之一被香港再轉口到中國。(美聯社)

堵上科技轉移漏洞不但令中國惱火,也大大降低香港對中國的重要性。比如在大灣區建設中,香港定位為「國際科技創新中心」,深圳和香港在落馬洲河套地區共建「港深創新及科技園」,現在很可能就是夢想而已。

第二,取消獨立關稅區。香港本身對美國出口微不足道,美國即使加關稅對香港總體影響也不大。香港重要的貿易功能是從中國進口再轉口美國以逃避關稅,但在中美貿易戰後,美國嚴打假出產地,這部分已算入中國貨物中,並徵關稅。

有人認為,香港是美國出口的最大順差地區之一,美國徵收關稅會導致香港報復對等徵稅,會給美國造成嚴重損失。

但香港報復可能性極小,因為香港是自由港,關稅為零。如果單獨向美國徵稅就違反自由港政策,將引發連鎖反應,害處更大。

而且美國出口到香港的貨物至少有三分之一被香港再轉口到中國。如果香港徵關稅,這些貨物大可直接出口到中國,這樣反而影響了香港的進口商。因此,美國取消香港獨立關稅區同樣勢在必行。

不是一下子讓香港斃命

第三,旅遊。美國或會收緊給港人的旅行簽證。香港人到美國旅行沒有免簽待遇,反而香港允許美國人免簽入境。以一般商務簽證為例,美國給中國人的商務簽證有效期為十年,香港一般為五年或十年,差距不大。但簽證發放完全是黑箱操作,美國表面上不改變簽證待遇,但在行政上收緊簽證並非不可能,香港也無從還擊。

第四,金融。香港對中國最重要的功能是金融中心,美國是否會搞垮香港金融是美中對抗的核心問題。理論上來說,美國的金融武器非常強大,如只要把香港的金融系統從SWIFT銀行交易系統中剔除,就可一下子摧毀香港金融業。但這種終極武器對美國也影響巨大(雖然對香港和中國更大得多),美國不會一下子使用。

川普對北京終結香港一國兩制言詞激烈。(美聯社)
川普對北京終結香港一國兩制言詞激烈。(美聯社)

另一個影響巨大的問題是港幣和美元的聯繫匯率。其實香港維持聯繫匯率和美國沒有直接關係。港府現在的美元儲備是港幣流通量兩倍左右,巨大得不正常的美元儲備最主要功能,是用於透過市場調節去維持聯繫利率。美國要一下子迫使香港放棄並非輕而易舉。

因此,美國對香港最可能的手段還是以打擊香港投資者信心,而不是一下子讓香港斃命。最初步驟可以是制裁部分香港銀行(如中資港資銀行),美聯準會( Fed)不再對香港使用美元給特殊待遇。

今年四月,Fed給香港金管局一百億美元的臨時性流動配額,以減輕香港美元荒,這些配額第二天就用了七成,據推測最大受益者就是香港的中資銀行。這種特殊待遇以後可能不會有。

第五,港人身分。香港是中國白手套,很多港人以非中國人身分參與國際活動(如孟晚舟),獲得了特殊便利。美國以後會嚴打這種情況。

抹殺了香港相對內地的優勢

雖然川普五二九宣言沒有太多具體行為,被很多人認為軟弱,但美國取消香港一國兩制的特殊待遇,更重要影響是在觀念上──香港已被視為如內地的普通城市,國際遲早會跟進。這樣抹殺了香港相對內地的優勢,即使中國能撐香港一陣子,香港也未必不被國內其他城市追上。

一個麻煩的香港和一個牢牢控制的內地城市,中國會更喜歡哪個?這是不言而喻的。可以說,香港的命運已底定。

新新聞1735期
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