宋承恩專欄:不論用什麼話術 就是撕毀一國兩制

2020-06-03 15:10

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中國人大5月28日下午通過授權全國人大常委會制定港版國安法。(美聯社)

中國人大5月28日下午通過授權全國人大常委會制定港版國安法。(美聯社)

中國人大通過「港版國安法」,舉世譁然。中國究竟是否有權為香港制定國安法?這看似法律技術性的問題,卻是中國是否違反「一國兩制」的關鍵問題。

一般論述是,依據《香港基本法》第二十三條,禁止叛國、分裂國家、叛亂等國安法律,是保留給香港「自行立法」。中國捨此途徑另闢蹊徑,是明目張膽撕毀《基本法》。

中國另闢蹊徑轉向

視二十三條為國安立法唯一途徑,一直以來也是港府與北京的看法。二○○二至○三年,特區政府曾試圖依據二十三條訂立國安法失敗,但北京從未放棄在港制定國安法的目標。二十三條爭議之後,北京並未凌駕港府試圖自行立法,只是不斷催促港府依據二十三條再試。

北京顯然因為去年反送中運動持續不斷的街頭示威活動失去耐心,於是今年人大直接拋出代為立法。此次中國在法律論述上是有備而來。

香港律政司司長鄭若驊五月二十九日接受BBC訪問,對於港版國安法爭議提出許多法律見解,以回應外界疑慮。

針對人大是否繞過香港《基本法》二十三條,侵奪香港立法權,鄭若驊認為,國家安全是中央的事,不屬香港自治範圍;不單是七百萬人的事,是十四億人民的事;是「一國」的事,沒有「一國」就沒有「兩制」。

到底中國訂立港版國安法是否有法律根據?其根據是否禁得起檢驗?

2020年5月22日,香港特首林鄭月娥在北京出席第十三屆全國人大第三次會議(AP)
香港特首林鄭月娥在北京出席第十三屆全國人大第三次會議,並表態支持港版國安法立法。(美聯社)

中國人大五月二十八日下午通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》(以下簡稱《決定》),授權全國人大常委會制定港版國安法,並將上述相關法律列入香港《基本法》附件三,由香港特別行政區在當地公布實施(第六條);同時「香港特別行政區應當盡早完成香港基本法規定的維護國家安全立法」(第三條)。香港特首林鄭也表示,特區政府將全力配合人大常委會盡快完成有關立法,履行維護國家安全的職責。

《決定》第三條指向傳統看法的《基本法》二十三條;《決定》第六條則是另闢途徑連結《基本法》十八條。這兩個法條是處於怎樣的關係?在法律技術層面上,中國可能的主張是:一、否定國安立法「僅」能由香港自行訂定,也就是否定二十三條是國安立法的唯一管道;二、另外透過管道《基本法》十八條與附件三立法。前述鄭若驊不斷強調「國家安全是中央的事,不是香港自治範圍的事」,就是在為此一途徑提供理由,因為依據第十八條,「全國性法律」一旦列入基本法附件三,就必須在香港公布或立法實施。

國安與人權調和須由香港決定

仔細分析,中國的主張是禁不起檢驗的。否定二十三條獨占權的主張,違反法律明文:二十三條的文義是,所列國家安全事項僅能由香港自行訂定;二十三條對此類立法的途徑有獨享權,法條中亦未規定應完成立法的時間,或香港未進行立法時,中央可以採取何種行動。

二十三條的立法背景,是依據《中英聯合聲明》,國際人權公約在香港仍適用。國安立法如何與人權公約調和,必須由香港決定,而不是由法制完全不同的中國決定。

2020年5月27日,香港的反政府示威者在銅鑼灣被警察逮捕後坐在地上。(美聯社)
中國人大通過港版國安法,激起另一波香港反政府示威行動。突圍示威者在銅鑼灣被警察逮捕後坐在地上。(美聯社)

第二,中國偷偷擴張了《基本法》第十八條:十八條是關於中央何種立法可適用於香港。它的實體內容僅限有關國防、外交和「其他按本法規定不屬於香港自治範圍」的法律,可以臚列於附件三而在香港適用。

前引律政司長意見中,不斷強調「國家安全不是香港自治範圍」,意在使用前開最後一項例外。即便如此,十八條原意是將中國的「全國性法律」適用於香港,而不是如同港版國安法,是專門為香港制定的法律。律政司長的說詞,做為話術可混淆視聽,卻禁不起仔細分析。

第三,就體系性解釋而言,國家安全事項是以特例姿態列於二十三條。十八條如果能用擴張解釋方法擴及國家,將直接與二十三條的應「自行立法」直接衝突。中國如此主張,斧鑿之跡明顯。

並非首次利用十八條與附件三

儘管如此,港版國安法並非中國首次使用十八條與附件三。《中華人民共和國香港特別行政區駐軍法》是由中央立法,此法雖不符合「全國性法律」條件,但《基本法》十八條明文國防屬中央管轄。

此外,中國藉此管道,將其對國旗、國徽、國歌的要求適用到香港,只是中國仍讓香港的立法機關有自行立法的調適空間,因此香港制訂《國旗及國徽條例》,最近也通過《國歌法》二讀。但國安法則讓人大立法在香港直接適用,連「自行立法」的薄紗假面也不留。

不管《基本法》有多少體系性的可能漏洞,二十三條的明文仍應得到尊重。用禁不起檢驗的論述繞過法律的要求,的確是赤裸裸地撕毀一國兩制。

*作者為專欄作家

新新聞1735期
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