朱淑娟專欄：蒔裡沙灘事件 是海岸沒有管理機制的下場

明天 (20日) 行政院又將第N次審查「海岸法」草案，對照上周發生的澎湖蒔裡沙灘被承租業者架設圍籬灌漿事件，行政院也到了該好好正視建立一套海岸土地管理機制，避免海岸繼續遭濫用、危及環境及生態的時候了。

蒔裡沙灘事件經一陣撻伐之後，澎湖縣政府火速以業者未申請雜項執照為由下令拆除，新聞隨即下架。但這個事件只是「沒有申請雜照」這種層次的問題嗎？換句話說，如果業者有申請雜照，是不是就可以合法興建？

其實整件事曝露出我國至今沒有一套管理海岸土地使用的機制，加上一堆過時以及不合理的法令助長，導致海岸長期被誤用、濫用、甚至從南到北都有海灘被任意圍起私用的亂相，隨之而起的海岸災害卻要由全民承受。

先來看看蒔裡沙灘事件的爭議。業者從1993年省府時代就向國有財產署租用蒔裡沙灘12筆土地，2003年又換約續租到2011年、再延到2019年。這裡依非都市土地使用管制規則，被劃為風景區的遊憩用地，可以一定比例興建建築物。

2003年業者向交通部觀光局申請，在租用土地上籌設一般觀光旅館並取得籌設許可，經四次展延直到2009年修正申請面積變可許可再通過，之後再經過四次展延，直到2012年9月澎湖縣政府發給建照，開發基地1.03公頃。

蒔裡沙灘屬於國家風景區，環保署在2010年3月修正環評法規，位於國家風景區的觀光飯店、旅館申請開發面積超過1公頃應實施環評影響評估。事件之後環保署認為此案在2003年取得籌設許可，適用當時的法令不用做環評。

從以上各部會對此事件的處理方式，有幾個問題必須重新檢討修正：

一、依《土地法》規定：「海岸一定限度內的土地不得私有」。此外，由於海岸具高度敏感與脆弱性，一旦破壞將造成環境災害，因此《全國區域計畫》對海岸地區的土地利用管理訂出的原則是：「促進海岸地區天然資源保育利用，同時確保民眾親水權、公共通行權、公共水域的使用權」。

綜上，很顯然海岸地區屬於公共財，且任何使用都應以保育、防災為原則，既然如此，為什麼國有財產署會訂定「國有非公用海岸土地放租辦法」，容許海岸可以出租、而且一租20年？當然國有土地並非完全不能出租，但必須分級分類，像海岸這種具有保育、防災功能的土地根本不應該出租或出售。

二、在海岸這個敏感地區蓋旅館，卻只由交通部觀光局的「觀光旅館審查小組」審核後就發給籌設許可。如果是這個單位審的話，可想而知，准駁的前提絕對不會基於海岸保育及防災，而是促進觀光，但可以這樣審查海岸的土地利用嗎？

另外，依「觀光旅館管理規則」規定，籌設許可兩年內未取得建照即廢止，雖然規定有正當理由可展延 (但沒寫幾次為限)，於是這張籌設許可竟然可以一續再續，經過10年還有效。看似沒有違法，卻明顯的不合理。

三、而在這張籌設許可持續展延過程中，環保署於2010年3月修改法令，類似蒔裡沙灘這類開發案必須做環評。但環保署認定此案取得籌設許可在修法前，因此認定不用做環評。但問題是，法令修正是為了加強保護海岸環境，既然這個飯店還沒蓋，以這個情況來看，不做環評說得過去嗎？

四、此外，由於海岸沒有一個主管機關，因此就無法在「全國區域計畫」中劃入敏感區，因此才會聽到澎湖縣政府說這裏不是「環境敏感區」這種錯愕的說法。事實上《海岸法》草案第一條開宗明義就指出「海岸地區屬環境敏感地區」。

從蒔裡事件可看出，目前海岸地區管理因事權分歧，導致管理不足、破壞有餘，當務之急是盡快通過《海岸法》，依海岸特性劃設海岸保護區、海岸防護區，並建立一套有效的海岸管理及土地利用審核機制，才能確實保障我們珍貴的海岸資源。

＊作者為獨立記者