在北部都會區某一公立學校，有位一直還算努力，然英、數成績卻均欠佳的國三學生，他在國一、國二時的數學課與英語課，都是由編制外的兼任教師在教；其中，他國二英語老師的學科專長，甚至還是「輔導活動」，而非「英語」。國三時，學校終於改安排由編制內教師來任教；但眼看再過不久，這位學生就要參加國中畢業會考了，他在這兩個科目上的表現，恐怕亦已難有轉機。
當然，就個案而論，兼任教師的教學能力並不必然較差；但原則上，中小學本應聘任工作、待遇較受保障的編制內教師，以使其能在生活安定的前提下認真教學，並藉此達成維護學生學習權之目的。唯有在例外情況下，方才進用代理、代課教師「代為擔任」編制內教師因差假或其他原因所遺之課務，抑或是另聘兼任教師負責編制內教師依規定排課後所餘之課務。
而依據《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》的定義，中小學編制外教師可區分為代理教師、代課教師、兼任教師三類；其中，僅有代理教師係為全職（full-time）擔任學校課務並支領月薪，至於代課教師及兼任教師，則屬於以鐘點費支給薪資的兼職（part-time）工作性質。
又依據教育部統計資料，我國的國中、國小教師總人數、雖然從96學年度的51,327人及101,360人，分別減少至107學年度的46,453人及95,664人；但其中的長期代理（長代）教師人數，卻是從96學年度的3,996人（7.8%）及4,920人（4.9%），分別增加至107學年度的5,763人（12.4%）及13,014人（13.6%）。而且，這還只是三個月以上的長代教師部分，若再算上教育部未納入統計的短期代理（短代、未滿三個月）教師及同屬兼職的代課、兼任教師人數，其嚴重程度想必更是驚人。
之所以需要進用這麼多編制外教師，而不正式聘任編制內教師，主要原因除了是預先因應少子化趨勢所將帶來的超額教師問題，因此控管編制內教師員額改以「懸缺代理」方式聘任長代教師充數；另外，就是2011年《所得稅法》修正後，國中小教師薪資自隔年起開始課稅，主管機關因此調降教師每周教學節數（基本鐘點）以作為補償，但在調降教師基本鐘點的同時，卻未同時增加教師員額編制，致使必須進用更多兼任教師，以負責編制內教師依規定排課後所餘留的更多課務。
首先，針對預先因應少子化的超額教師問題所以控管員額的作法而論，這雖然是為了保障現職編制內教師的措施，然若因此長期、大量聘任長代教師（懸缺代理）充數，必然會對學生的受教品質造成極為不利的影響。且事實上，依據《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》對於「代課」及「代理」教師的定義，乃是「擔任學校『編制內教師』因差假或其他原因所遺留之課務，亦即相關課務必須本屬某一『編制內教師』」，只是這位教師因為產假、延長病假、服兵役、留職停薪或兼任行政職務等其他原因，以致於需要有人來「代」他的課務（即如同職務代理人概念）；故換言之，若是「懸缺」則本不屬於任一他人之課務，又如何能代？
至於來自於低出生率的少子化現象，其對中小學學生人數的影響，本是一件極為容易推估的事，在此等趨勢係屬全國性、長期性且編制外教師本即有固定需求的前提下，主管機關理應藉此機會全盤規劃相關制度，並至少使「代理教師」的這種全職工作具有相當穩定性，以使其先能生活安定、生涯可期，進而才可能專心教學，以達成增進學生學習成效之目的。
另一方面，這種長期進用懸缺代理教師的作法，是否已然過度保障現職編制內教師的工作權，並且過分輕忽學生的學習權？亦有值得商榷之餘地。事實上，《教師法》針對學校減班、停辦、解散之情形，本設有資遣之規定；若公立學校的超額教師問題，總是有主管機關在未雨綢繆、預先因應，編制內教師當事人只要不達到「法定不適任教師」等級，反而可以永遠不用擔心飯碗問題，則教師恐怕亦較難與學校辦學績效休戚與共。
其次，針對調降授課基本鐘點以補償教師薪資所得課稅的作法而論，本文於此不擬批判此一配套措施的合理與否，亦不討論調降授課節數後，能否達成所宣稱的促進教師精進教學、提升學生受教品質之作用。從概念上而言，國中小教師自2012年起調降基本鐘點2節，若以每位教師原每周授課20節計算，則必須同時至少增置教師員額10%，方足以使所有教師均能實質減授鐘點，並使所有學生均能受教於編制內教師。
然經查，《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》有關「國小每班置教師1.5人」及「國中每班置教師2人」的既有規定，遲至2016年8月，方就國小部分增置為「每班1.65人」，國中部分甚至到2018年7月才上調為「每班2.2人」。換言之，即使前述10%的增置員額均能如期、如實補足，期間至少已有長達4～6年的落差，對於在此期間遭受不利影響的學生，其學習已然無法重來。
進一步而言，當年主管機關打的如意算盤是，在調降教師授課基本鐘點後，僅編列須多支付的鐘點費，而並未考慮要增加教師員額；至於所餘之課務，則仍由校內教師回兼（兼課）並支領超鐘點費，若是校內教師不願回兼，就再另行進用兼任教師。實務運作結果雖各縣市或有差異，但在許多學校，確實因此出現每周授課近20節的兼任教師，這些實際上已等同「全職」的兼任教師，因僅能支領鐘點費，故與授課量相當的編制內專任教師明顯同工不同酬，在待遇欠佳、工作不穩的狀態下，不但無法期待其能持續任教，在教學品質上亦恐堪慮。
凡此種種，實乃在在顯見主管機關便宜行事，且其雖或戮力確保編制內教師權利，然卻動輒輕忽學生學習權益。本文認為，有關各類編制外教師的進用，除應符合《中小學兼任代課及代理教師聘任辦法》相關定義，針對「懸缺代理」等長代教師之進用，亦應在制度上有更為全面性、長久性的通盤規劃；此外，本屬「兼職」性質的兼任教師，理應限縮於負責特殊類科或畸零課務之需求，若是出現「全職」兼任教師，則主管機關必是難辭其咎。
＊作者為《通識再現》主筆群
