觀點投書：民代還是黨代？國民黨中央與黨團衝突中的制度性因素

一、立院黨團：黨中央在立院的代理人

隨著自由化和民主化的時代到來，立法院的重要性也與日俱增。尤其在立委增額補選、全面改選與國民大會任務化後，立法院不再是過往行政機關或政黨的橡皮圖章，一舉成為國內最重要的民意機關和政治核心。這也連帶使得立法院各政黨的黨團和立委身價水漲船高，不容忽視。而由於黨團在〈立法院組織法第 33條〉中，被賦予正式地位，享有相關的法律權利，因此黨團就不是政黨的下屬機關，有其自主性。即是說，由於立院重要性的提升，以及黨團具有正式法律地位，能自主行使特定立法功能，就使得黨團立委並非是政黨在立院的代理人。而立委的自主性，更可以需要依靠政黨來當選的程度做出區分，區域立委自主性較高、不分區立委則較低。

不過雖然黨團具有正式法律地位，不應僅是政黨的下屬機關，或是在立院的代理人，然而黨團在各政黨的獨立程度亦是有所不同。國民黨在處理黨中央與黨團的關係上，即沿襲其黨中央集權的特徵，成立由黨中央主導的政策會，其執行長(黨團大黨鞭)亦由黨主席決定，而非黨團直選，以藉政策會來對黨團運作進行控管。也就是說，由於黨團係產生於立院，而非黨組織，並且有正式法律地位，因此使得國民黨中央必須藉由政策會，任命其執行長作為黨團大黨鞭，來作為控制黨團的橋樑。因為若沒有政策會扮演橋梁，由於黨團立委不由黨內部所產生，因此黨中央在組織架構上，就無從掌握黨團。總地來說，國民黨中央透過黨主席任命政策會執行長的制度權限，來控管黨團運行，使得國民黨的立院黨團受黨中央所掌控。

二、黨團大黨鞭直選：黨團重要性的提高

由於黨中央對黨團歷來採取控管的態度，因此在自由化和民主化之後，黨中央權威的衰退，自然也引起黨中央與黨團之間的摩擦。國民黨立委早在 90 年代時，即開始表達對黨中央控管黨團的不滿。在馬英九任黨主席任內，更由於行政部門時常在事前未與黨內立委溝通，表決時又要求立委相挺，若有不同意見者動輒黨紀伺候，引發不少藍委反彈，要求提高黨團自主性。不過即使如此，黨中央仍未改控管黨團的方針，直至近兩年來接連在選舉上遭逢慘敗，黨團自主的議題又浮上檯面。國民黨團在 2016 年 3 月時即在黨團大會上決議政策會執行長應由黨團直選，試圖改變過去由黨主席指派作法，甚至引發外界架空黨主席的聯想。現任黨主席洪秀柱於就任後，亦就政策會執行長直選議題與黨團展開交鋒，公開表示說黨團直選的總召為政策會當然的「副執行長」，藉此在保留黨主席指派執行長權限的同時，利用政策會的組織架構，將黨團直選總召至於自身任命的執行長之下，以發揮控管黨團的效果。最終在引起藍委反彈後，洪秀柱才表示將尊重黨團總召直選，不將其置於政策會執行長之下，使得黨中央與黨團之爭看似暫時告一段落。

然而事實上，黨團大黨鞭直選僅是黨中央與黨團間的衝突之一，雙方在許多議題上即有歧異，出現不同調，甚至公開在檯面上爭執。而最嚴重的例子則莫過於洪習會前，雙方就「一中各表」所發生的公開摩擦。而造成黨中央與黨團之間的不和，除前述所說，黨中央試圖透過指派黨團大黨鞭來控制黨團，使得由外部選舉產生的黨團卻受由內部選舉所產生的黨中央指揮外；另一方面，亦由於國民黨團對黨內決策參與的不足。前者的問題在於，黨中央在權威不足的情況之下，仍試圖透過制度權限來控制黨團，並且由於雙方的選民群體不同，使得雙方在訴求自身選民支持的同時，即有可能與另一方發生衝突，因為雙方選民群體的偏好可能不同。後者的問題則在於，由於黨團係外部選舉產生，政策會執行長亦因由黨主席指派而喪失其為黨團發聲的功能，使得黨團立委相當缺乏參與黨內決策的制度化管道，若無身兼黨職，其意見和聲音很難事先就進入黨中央決策之中，造成黨團立委必須透過外界才能將其意見直接傳達給黨中央。

總結來說，國民黨中央透過指派黨團大黨鞭來控制黨團，在黨中央擁有足夠權威時，黨團可能屈服。然當國民黨中央並不具備足夠權威，黨團即可能不再隱忍，與之發生公開不和。因此若黨中央繼續保持控管黨團的思維，透過制度權限來指派政策會執行長(黨團大黨鞭)，就會形成黨中央與黨團之間的制度性衝突。所以說，要解決兩造之間的制度性困境，黨中央則應開放黨團大黨鞭直選，尊重黨團自主地位，並且為避免黨團自主後與黨中央貌合神離，應制度化黨團幹部在黨內的地位，例如列入當然中常委，使其能事先參與黨中央決策。 （相關報導： 藍委將拒審婚姻平權法案，廖國棟：國民黨團大多站在「護家」這塊 ｜ 更多文章 ）

*作者現就讀於台大政研所。過去曾在國民黨文傳會時期，以及投入2016區域立委選舉工作。