觀點投書:民代還是黨代?國民黨中央與黨團衝突中的制度性因素

2017-01-14 06:30

? 人氣

作者認為,國民黨團大黨鞭應直選,尊重黨團自主地位,避免黨團與黨中央出現貌合神離。(資料照,顏麟宇攝)

作者認為,國民黨團大黨鞭應直選,尊重黨團自主地位,避免黨團與黨中央出現貌合神離。(資料照,顏麟宇攝)

一、立院黨團:黨中央在立院的代理人

隨著自由化和民主化的時代到來,立法院的重要性也與日俱增。尤其在立委增額補選、全面改選與國民大會任務化後,立法院不再是過往行政機關或政黨的橡皮圖章,一舉成為國內最重要的民意機關和政治核心。這也連帶使得立法院各政黨的黨團和立委身價水漲船高,不容忽視。而由於黨團在〈立法院組織法第 33條〉中,被賦予正式地位,享有相關的法律權利,因此黨團就不是政黨的下屬機關,有其自主性。即是說,由於立院重要性的提升,以及黨團具有正式法律地位,能自主行使特定立法功能,就使得黨團立委並非是政黨在立院的代理人。而立委的自主性,更可以需要依靠政黨來當選的程度做出區分,區域立委自主性較高、不分區立委則較低。

不過雖然黨團具有正式法律地位,不應僅是政黨的下屬機關,或是在立院的代理人,然而黨團在各政黨的獨立程度亦是有所不同。國民黨在處理黨中央與黨團的關係上,即沿襲其黨中央集權的特徵,成立由黨中央主導的政策會,其執行長(黨團大黨鞭)亦由黨主席決定,而非黨團直選,以藉政策會來對黨團運作進行控管。也就是說,由於黨團係產生於立院,而非黨組織,並且有正式法律地位,因此使得國民黨中央必須藉由政策會,任命其執行長作為黨團大黨鞭,來作為控制黨團的橋樑。因為若沒有政策會扮演橋梁,由於黨團立委不由黨內部所產生,因此黨中央在組織架構上,就無從掌握黨團。總地來說,國民黨中央透過黨主席任命政策會執行長的制度權限,來控管黨團運行,使得國民黨的立院黨團受黨中央所掌控。

二、黨團大黨鞭直選:黨團重要性的提高

由於黨中央對黨團歷來採取控管的態度,因此在自由化和民主化之後,黨中央權威的衰退,自然也引起黨中央與黨團之間的摩擦。國民黨立委早在 90 年代時,即開始表達對黨中央控管黨團的不滿。在馬英九任黨主席任內,更由於行政部門時常在事前未與黨內立委溝通,表決時又要求立委相挺,若有不同意見者動輒黨紀伺候,引發不少藍委反彈,要求提高黨團自主性。不過即使如此,黨中央仍未改控管黨團的方針,直至近兩年來接連在選舉上遭逢慘敗,黨團自主的議題又浮上檯面。國民黨團在 2016 年 3 月時即在黨團大會上決議政策會執行長應由黨團直選,試圖改變過去由黨主席指派作法,甚至引發外界架空黨主席的聯想。現任黨主席洪秀柱於就任後,亦就政策會執行長直選議題與黨團展開交鋒,公開表示說黨團直選的總召為政策會當然的「副執行長」,藉此在保留黨主席指派執行長權限的同時,利用政策會的組織架構,將黨團直選總召至於自身任命的執行長之下,以發揮控管黨團的效果。最終在引起藍委反彈後,洪秀柱才表示將尊重黨團總召直選,不將其置於政策會執行長之下,使得黨中央與黨團之爭看似暫時告一段落。

然而事實上,黨團大黨鞭直選僅是黨中央與黨團間的衝突之一,雙方在許多議題上即有歧異,出現不同調,甚至公開在檯面上爭執。而最嚴重的例子則莫過於洪習會前,雙方就「一中各表」所發生的公開摩擦。而造成黨中央與黨團之間的不和,除前述所說,黨中央試圖透過指派黨團大黨鞭來控制黨團,使得由外部選舉產生的黨團卻受由內部選舉所產生的黨中央指揮外;另一方面,亦由於國民黨團對黨內決策參與的不足。前者的問題在於,黨中央在權威不足的情況之下,仍試圖透過制度權限來控制黨團,並且由於雙方的選民群體不同,使得雙方在訴求自身選民支持的同時,即有可能與另一方發生衝突,因為雙方選民群體的偏好可能不同。後者的問題則在於,由於黨團係外部選舉產生,政策會執行長亦因由黨主席指派而喪失其為黨團發聲的功能,使得黨團立委相當缺乏參與黨內決策的制度化管道,若無身兼黨職,其意見和聲音很難事先就進入黨中央決策之中,造成黨團立委必須透過外界才能將其意見直接傳達給黨中央。

總結來說,國民黨中央透過指派黨團大黨鞭來控制黨團,在黨中央擁有足夠權威時,黨團可能屈服。然當國民黨中央並不具備足夠權威,黨團即可能不再隱忍,與之發生公開不和。因此若黨中央繼續保持控管黨團的思維,透過制度權限來指派政策會執行長(黨團大黨鞭),就會形成黨中央與黨團之間的制度性衝突。所以說,要解決兩造之間的制度性困境,黨中央則應開放黨團大黨鞭直選,尊重黨團自主地位,並且為避免黨團自主後與黨中央貌合神離,應制度化黨團幹部在黨內的地位,例如列入當然中常委,使其能事先參與黨中央決策

Why KMT Fell So Deep GIF (作者提供)
 (作者提供)

*作者現就讀於台大政研所。過去曾在國民黨文傳會時期,以及投入2016區域立委選舉工作。

關鍵字:
風傳媒歡迎各界分享發聲,來稿請寄至 opinion@storm.mg

本週最多人贊助文章

你可能也想看