梁敬思觀點:國家融資保證─推動離岸風電融資的下一個賭注

2019-12-03 05:50

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蔡英文總統拚連任,推出國家融資保證的政見。(簡必丞攝)

蔡英文總統拚連任,推出國家融資保證的政見。(簡必丞攝)

報載總統蔡英文於2019年11月29日指出:「.....過去國內金融機構對於投入大型併購、高知識門檻的專案融資、企業全球布局、海外大型基礎建設等業務,態度都比較保守,連帶使這些重要經濟發展項目...融資問題難以進行,..... 未來將借鏡先進國家經驗,針對國家重大發展項目成立「國家融資保證機制」,提供部分保證成數、分擔部分風險,以促進融資計畫成案與成功;... 」,如此「不僅可提升國內金融服務的專業能力,也能將國內豐沛金融資金導向重大經濟建設。」。

表面上振振有詞、言之成理,但事實未必如此,這主要是因為到目前為止,佔本土銀行業至少55%的公股行庫仍畏於參與離岸風電的無追索權專案融資。以5.5GW而言,緊接著還有CIP、北陸及中能等風場新台幣數千億元融資,蔡政府最近宣布的下一階段10GW目標至少又需要兆元以上新台幣融資,本人於11月21日《風場開發目標「翻倍」,離岸風電融資從此高枕無憂?》已指出,官股行庫若不參與,未來離岸風電在台灣將難找到足夠融資,而達德能源集團王董事長在11月25日也坦言:「業者需要融資也是台幣而非外幣,....金融市場要有7,500億元的融資,雖然已有部分銀行願意積極進行,但台灣的銀行業有金管會的主管與單一貸放對象的融資上限,如果國銀無意投入,整個資金鏈就會有問題。」。

「巧婦難為無米之炊」,為順利推動離岸風電產業發展,國家融資保證機制乃現任政府不得不為開發商特意舖路架橋、安排融資子彈的又一個大動作。

2017年下半年本人主持銀行公會委託台灣金融研訓院「可再生能源產業發展之投融資模式探析-以主要國家離岸風電業為例」計劃案時,曾與國銀承辦人員交換意見,當時公股行庫人員都表達高度疑慮,反映:台灣對離岸風電產業完全陌生;開發商要求的無追索權專案融資對銀行業太不合理且有高度不確定風險;連授信評估、財務模組及融資合約條款都由開發商提供及主導,當時恰逢慶富造船(無追索權專案)貸款案風波爆發不久,公股行庫人人如同驚弓之鳥,看到類似貸款案都擔心動軋得咎、慘遭池魚之殃,因此他們建議承辦條件必須有國家全額保證及放款承辦人員免責條款,否則不敢上報簽呈。其後政府(包括行政院長)雖然傾洪荒之力不停的明白指示或施壓,公股行庫(除了非屬無追索權專案融資的沃旭貸款案)對其他風場融資案仍然不動如山。

 

國家融資保證帶動國銀融資,重大建設或具潛力的明星產業就一定成功?

從過去台灣高鐵、高雄捷運、機場捷運等案件,都顯示台灣進行重大建設相關融資過程中,政治力介入完全凌駕專業性考量,明星產業的發展也一樣,結果大型BOT案不是幾乎動搖國本、虧損連連,就是拖延多年才完工,兩兆雙星產業也變成了「兩兆傷心產業」!

本來國家融資保證機制有其特定功能,但是否應設立得視情況及條件而定,借鏡先進國家經驗當然沒錯,但問題在於這類機構多屬於官股行庫或官方控股的類金融機構,由於台灣官場長久以來的酬庸文化,官方金融機構負責人多為皇親國戚、政黨人士或學術型學者,嚴重欠缺金融實務專業,台杉投資管理顧問公司和眾多公股行庫董總的任用就是明顯例證。

另外,不知道政府主其事者到底對ECA和外國輸出入銀行運作了解多少?未來台灣離岸風電零組件如果打算外銷全世界時,請問政府是否要仿效外國輸出入銀行的規定,自製率須達一定水準(通常80%左右)才提供保證?別忘了,外國離岸風電設備商是不可能移轉風電核心系統設備及重要零組件給台灣的,等到七折八扣以後,剩下的「真正本地」離岸風電零組件與塗料還有多大金額符合最低自製率,將是個有趣的問題。

政府先捫心自問:台灣是否已具備足夠條件設立國家融資保證機制?

配合國家政策,早年提供重大建設資金有相當貢獻的機構包括交通銀行(已併入兆豐銀行)、民營化前的中華開發工業銀行及台灣工業銀行,但這三家的角色主要在扮演投資者,兼做的專案融資基本上多屬Corporate Finance聯貸案,少數國銀在國防部或其他政府部門採購案採用很粗糙架構的無追索權專案融資。但它們與國外信貸機構(Export Credit Agency)或輸出入銀行角色截然不同,這些國銀的考量純粹基於投資者角度及本土化思考,未達國際專業水準且易受政治力左右,因而經常弊端叢生、壞帳連連。

台灣的中國輸出入銀行則侷限於有限資本,未能真正發揮功效,除輸出保險及少數ECA業務外,功能仍類似商業銀行角色。

國家融資保證可提升國外大型基礎建設或跨國併購融資商機?

國銀在海外幾乎完全缺乏國際競爭力,作生意只靠房地產貸款及一般聯貸,唯一利器就是削價競爭。在海外的其他缺點還包括心態與作業程序過於本土化、風險管理制度老舊、授信評估能力差、專業水準不足,無法與歐美及不少東南亞國家的銀行相比。同時,國銀人員在公司治理認知流於形式,很容易「入境隨俗」在貪腐盛行的國家誤採地雷;對透明度不高的新興市場了解與評估也不夠深入,因此即使設立國家融資保證機制,也很難從專業角度評估國外的大型基礎建設融資案,至於跨國併購融資或其他大型結構式融資(Structure Financing)那就甭想了。

20191126-立委余天於26日舉行競選總部成立晚會,前行政院長游錫堃出席。(盧逸峰攝)
前行政院長游錫堃2002年推出的「兩兆雙星」,成了了「兩兆傷心」產業。(盧逸峰攝)

中小企業保證基金「成功經驗」足以作為樣板?

近年來,政府不斷以國銀對中小企業每年放款餘額及年增率增加多少作為「成功經驗」例證,可能有些人會因此認為以台灣中小企業保證基金的成功經驗,設立國家融資機制一定是駕輕就熟,沒有任何問題。

據了解,中小企業保證基金對單一申請案保證成數上限已由過去60-70%提高至90%(但另有規定者不在此限)。在全球經濟不景氣情況下倒閉的中小企業時有耳聞,今年8月底國銀對中小企業放款的逾放比為0.4%,但政府卻從來都不敢公開中小企業保證基金本身的逾放比(NPL ratio),猜想該基金的實際逾放比率可能比整體國銀(0.25%左右)高上數十倍。

此外,中小企業保證基金的單一中小企業客戶保證上限為新台幣6千萬元(非中小企業保證上限為新台幣2億6千萬元),而離岸風場每案借款至少新台幣500億元,不論在產業特性、企業規模、財務模組、工程技術艱難度、環保要求、資本市場成熟度等方面都有天淵之別,相關財務架構複雜度及評估事項也有很大差異,因此若國家融資保證機制企圖仿效中小企業保證基金的作法去評估,那就是胡搞瞎搞了!

台灣有足夠的專業金融實務人才嗎?

除上述問題之外,台灣的最大問題是缺乏此方面領導人才。不論在法令規章、市場慣例、資本市場、風俗民情等方面,台灣都有其獨特性且不符國際規範,本地也有很多「潛規則」,由於重大建設案融資保證屬於授信評估,國家融資保證機制領導人絕非僅以擁有商業銀行或投資銀行實務經驗為足夠,不懂金融實務的學者專家也難以勝任。因此要如何找到能秉持獨立角色、不受政治力影響又兼顧國家政策需要的專業人士來領導國家融資保證機制,將是政府的最大挑戰。

但如果政府一意孤行,繼續忽視國銀債權保障及專業考量,企圖以設置國家融資保證機制來配合離岸風電開發商的不合理融資要求,並以政治酬庸方式沿用不專業人士負責此機制,那麼可預見在不久的未來幾乎必然會捅出大紕漏,嚴重時會造成金融風暴,甚至還會影響金融穩定性與國家財政。

最後只能說,國家融資保證機制的設置是非同小可的事,若不謹慎小心處理,其連帶龐大融資金額的後遺症極可能會動搖國本,這可不是在家打個小麻將,只要口袋有錢,隨時可賭它一把!

*作者為前國泰世華銀行柬埔寨子行董事長

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