臺灣受限於外交環境，武器採購往往受到掣肘。蔡英文總統在選舉期間，喊出「國防自主」，正式就任後「國機國造」成為熱門話題。「國機國造」並不是最近才開始的，早在1970年代中期就有「國機國造」。1973年2月9日，中華民國政府與美國政府簽訂了一份協議：諾斯洛普公司授權航空工業發展中心（現為漢翔航空公司）生產100架F-5E戰機，這些是最早在臺灣生產的戰機。這項定名為「虎安」的生產計畫一直持續進行到1980年代中期，一共生產了242架單座的F-5E與66架雙座的F-5F，佔全球F-5戰機生產量約1/4。那麼，「國機國造」的背景因素是什麼呢？
1960年代末，當時臺灣的防空力量非常薄弱，蔣介石日夜擔憂中國解放軍進犯臺灣本島。1969年8月3日，蔣介石告訴來訪的美國國務卿羅吉斯：「臺澎與金馬之防衛實賴於空軍優勢。現在共匪能自製米格廿一型飛機，而且其數量每月增加，而我空軍F104與F5型機，戰力均與之相差甚遠，而且數量甚少。故今日空中優勢全落在敵人之手」。蔣介石認為，如果共軍進犯，臺灣最多只能支持三日，因此國軍必須提高臺灣海峽的空中戰力，以爭取更多應變時間。他請求美國支援幽靈式戰鬥機一中隊，協助臺灣的空中防禦。幽靈式戰鬥機（F-4 Phantom）於1965年開始服役，是當時美國海空軍的遠程超音速戰鬥機，越南戰爭期間，F-4除了作為海空軍主要的制空戰鬥機，也在對地攻擊、戰術偵察等方面發揮很大作用，在1970和1980年代成為美國空軍的主力。
1969年9月24日，蔣介石電駐美大使周書楷，希望美國將一隊F-4C飛機援助臺灣，並比照援韓方式辦理。至於如何遊說國會，則讓周書楷與參贊孔令侃協商。10月11日，外交部長魏道明與周書楷拜會羅吉斯，問及軍援項目中可否增加幽靈式飛機，羅推託軍援問題仍按照前任預算執行，意思是目前沒有軍援幽靈式飛機的打算。11月2日上午，孔令侃向蔣介石報告，美國國會有可能批准軍援幽靈式飛機，蔣叮囑其「F-4C型機交涉，如其議會通過，必須先訂交貨的優先日期，應特加注意為要。」蔣介石當時對於能否獲取幽靈式飛機極為重視。
11月20日，在孔令侃的遊說下，美國眾議院以176票對169票，通過一項修正案，授權撥款5,450萬美元給中華民國，以便在1970年會計年度中，能購買一中隊的F-4D幽靈式飛機。如果參議院也通過該案，眾院的授權即成定案。11月22日上午，蔣介石獲悉美眾院通過援助F-4D案，但他認為來自參議院阻力仍大，尚難樂觀。12月3日，蔣介石得知美參院外交委員會撤銷援臺F-4D案，因此認定今後將更不容易得到美國軍援，「惟對此種外來之物絕不可靠，得之不足喜，失之不足憂。 」12月10日， 美眾院大會通過援臺F-4D幽靈式飛機撥款案，蔣介石記曰：「昨夜美眾院對我軍援F-4D機一中隊案，只多五票通過，其爭辯激烈與反華大勢可知。好在其國防部長加以支持，聊以慰懷。」
1969年11月19日，蔣介石致函尼克森，提出希望能獲得F-4D幽靈式飛機及潛水艇。蔣介石多次催促美方高層，經過一百三十天才獲尼克森答覆。尼克森批准給予臺灣五艘驅逐艦、足夠的F-104戰機以替換國軍所有的F-86和F-5戰機，卻略過關鍵的幽靈式戰機。
12月17日，蔣介石接見美國大使馬康衛，討論F-4D飛機與巡防臺灣海峽等問題。馬康衛向蔣保証：美國信守臺美共同防衛條約對中華民國的承諾，任何尋求與中國大陸改善關係的措施，都不會沖淡此項承諾。馬康衛還說，尼克森指示他向蔣保証，他的中國政策，不會損害中華民國的基本利益：美國與中國大陸接觸，「不表示」會與中華人民共和國建交；「不意味」美國要降低防衛臺灣的警覺；不是美國認為中共政權本質已經改變；不是美國放棄基本原則。蔣介石謹慎、仔細地聆聽馬康衛陳述尼克森的保證，約一小時內都沒有插話或提問。等馬康衛說完，蔣沉思片刻，才簡單的回應說，他聽到馬康衛大使確認「美國支持中華民國的政策不變」，感到放心。
12月18日，蔣介石又記「美國參眾兩院對援外案聯合會對我撥援F-4D機案款項刪除。此本在意料之中事，但美對我外交之惡劣前途可知者，自立之心益切。」12月25日，白宮宣佈反對提供一個中隊的F-4D型飛機給臺灣。對此，蔣深感受創「本日耶誕節，尼克生特別宣佈其反對特別撥援中華民國F-4D機之五千四百五十萬之款項，此乃為我一生中所受重大打擊之一，但他決不能使我為其致命之創傷，唯有增加我革命之勇氣與獨立之信心而已。」
12月30日，蔣介石又記曰「令侃來談尼克生昨日在白宮發言人稱尼氏對援華F-4D機案不反對，其言簡明，不像其廿五日反對之含混，其必以賴德（國防部長）堅決要求此一聲明之故，余亦為然，且以賴德平時負責個性論斷，其對尼氏必以去就爭也，殊為可感。」「本月為尼克森對匪政策轉變之實現，不惜出賣我政府之卑劣手段，尤其是玩弄手法以騙人最為可痛。…反對國會援我F-4D型機之提案。白宮先作反對之聲明，隔後一日又作不反對之聲明，此全為其安格紐此來訪華無辭以對之作用也。」尼克森對於國會撥款援臺F-4D機案態度曖昧、反覆不定，蔣介石至此對他已經不再抱有任何期望。
1970年1月2日，蔣介石會見來臺的副總統安格紐。在尼克森政府內部，安格紐被視為反共立場堅定、是可以與蔣談得來的人。只是，尼克森一再派副總統訪臺，純是安撫之舉，他也從來不告訴安格紐他與中國的秘密外交。安格紐承諾提供3,100萬至3,600萬美元以提升臺灣防空能力，包括一中隊的F-104戰鬥機，以及力士型飛彈和天鷹飛彈。安格紐與蔣介石會談時，兩度被問及F-4D戰鬥機的出售問題，安格紐都未正面回應，只說他知道中華民國確實需要防空能力，美國準備提供它所需的能力。
1970年1月14日，蔣介石接見美國空軍部長席曼斯，請其向尼克森轉達目前臺灣防務空虛情形，希望美方協助增強中華民國空軍的力量。蔣介石指出「中共過去十年之種種準備，目的均為自空中突擊臺灣，或有美國朋友認為中共無海運能力，何能進攻臺灣，或不敢進攻臺灣。此種想法，至為危險。…中共之作戰計畫，為自空中突襲臺灣，以空降部隊大批降落重要據點，造成既成事實，美國縱欲相助，亦無能為力。對此，美國政府不可不特別予以注意。」蔣介石強調，中共空軍之飛機無論在數量上或質量上均已超越中華民國，美國必須增強臺灣空軍戰力，使臺灣在質量上恢復空中優勢。
1970年1月24日，蔣介石自記「尼克生十九日以白宮發言人名義再度發表其對援我F-4D型機並不反對之意，但其理由為引用其國防部一九六八年作證之意見：『此項飛機對中華民國是非常有用的，但就該國整個空防的戰略而言，並不是急需的』。且結語之狡猾虛偽，殊為可痛。」1月27日，蔣介石得報美國會兩院竟剔除援臺F-4D型戰機案，在同案中反而通過對韓援助五千萬美元，他認為美國忘義失信反覆無常，「此乃（孔）令侃為美國人所賣，而對我外交上之失敗也。」蔣介石頓感「磨折扭絞、恥辱煩惱、憂患困痛」。他大罵尼克森「對我之玩耍至此，徒長其本身之卑劣人格而已。…美國政客失信無義、反覆無常，為其個人利害，隨時可以出賣友人，今日又多得一個經驗。此案之後果對我國之為凶為吉，尚難判定。要在本身雪恥圖強，謀求出路，未始非逢凶化吉、因禍得福。 」
被尼克森「玩耍」一通之後，蔣介石自我反省「自二十五歲以來，經過無數憂患與恥辱，尤以對外之磨折扭絞，非使我國脈民命澈底消除而不止的美國政府，虛偽欺詐之玩耍，令人無法忍辱，已達極點。此乃自民國卅一年以來，史迪威、馬下兒（馬歇爾）以至今日尼克生等，是極盡人世所最難堪之一次也。」（1970年1月31日）同日又記「但對美國之假言偽行，三十年來之疑竇亦得因此而完全識破與證明，此乃盎格魯撒克遜民族之真面目矣。經過無數次被欺詐與出賣，再可不夢覺乎，而以尼克生上月廿九與本月十九日白宮兩次之聲明對照，更足毀譽矣，切勿再忘。廿七日美國會兩院協議剔除援我F-4型機案，而對其同案附屬之援韓五千萬元反得通過，此乃對我國之恥辱所畢生難忘者也，美國人之忘義失信如此也。對於F-4型飛機交涉結果，擬堅拒妥協。」
1970年2月13日，蔣介石在日記中寫下對此事的感想「對美本已絕望，何必因此次F-4型機交涉所得後果，而為之憂慮其中美今後關係之惡化也，彼既嚴拒我要求，而我何不可堅拒其欺詐的妥協，實於心無愧也。」 但蔣介石著實在意此事，因此心情反覆，例如2月16日日記裡寫道：「此次F-4型交涉之挫折，乃是好事，而非壞兆，否則將於大失敗與危機，以令侃之手段鹵莽更將敗事也。但只怪自己任用不當，決斷不力，招此恥辱而已。」「對於F-4案我遭此恥辱，越想越憤，故近夜連續失眠受此苦痛、此為平生各種失敗之中，光明大無愧於心，而惟此次之恥辱失敗之甚，故心不自安也。此次F-4型機案，美國聯合會議之剔除，而對韓國五千萬元同案中之將予保持，此為令人最難堪之恥辱失敗也。」蔣介石與美國交涉F-4型飛機失敗，對臺美關係有重大負面影響，蔣介石至此對尼克森深惡痛絕了。
1972年，尼克森推行越戰越南化政策時，美國政府為填補美軍撤出時留下的空隙，從臺灣調用其軍援的35架F-5A型戰機給南越空軍。行政院長蔣經國派他的英文秘書葉昌桐少將與美軍協防司令貝善誼中將和顧問團團長巴恩斯少將會面，一同探討美國對臺灣空軍戰力補充的問題。美方不肯給F-4幽靈式飛機，只同意以新的F-5A戰機替換臺灣移交南越的舊飛機。當時，葉昌桐知道美國有一種F-5E戰機，是由美國諾斯洛普公司於1962年推出的輕型戰機，受到諸多美國盟國採用。葉昌桐於是提議雙方在臺灣合作生產F-5E戰機，沒想到美國人同意了。經過幾次討論，雙方達成協議，1972年11月，美國政府宣布「美國將協助中華民國，合作生產F-5E戰機以加強中華民國的空防力量」。1973年2月9日，中華民國與美國簽訂協議，由諾斯洛普公司授權生產F-5E戰機。1974年10月30日，第一架F-5E（虎安1號）離線出廠，為慶祝蔣介石的88歲生日命名為「中正」號，而這就是臺灣「國機國造」的開始。
＊作者為英國牛津大學國際關係博士
