美國外交政策自冷戰結束以來，一直以維繫自由國際秩序為重點，一方面延續自第二次世界大戰結束以來提供公共財，讓其他國家願意服膺於美國的領導，另方面則扮演世界警察，透過武力展示及運用懲罰違犯國際秩序或美國利益者。透過棍棒與胡蘿蔔的兩手策略，美國維持其單一霸權地位迄今已超過二十七年。
理解美國的霸權地位
我們討論美國外交政策時，大致有幾個視角。首先，可由國際關係理論、尤其是國際體系的無政府狀態做為出發點來解釋美國外交政策。鑒於歐陸自拿破崙戰爭、兩次世界大戰、及美蘇冷戰的經驗，現實主義理論的學者認為，追求權力極大化（攻勢現實主義）或安全極大化（守勢現實主義），自助自救乃是各國生存的不二法則。
自由主義學者基本上接受無政府狀態的假定，但對於國家如何應對此狀態帶來的壓力則有不同看法。渠等多數相信，對美國而言，民主和平論、經貿和平論、及國際制度等，有助於形成符合美國利益、鞏固美國霸業的國際秩序。美國在其中可以帶領各國共同為增進人類福祉而努力，或至少可以降低其他國家挑戰美國的可能。
其次，美國例外論突顯了美國的特殊地位。一六三○年，麻薩諸塞灣總督溫索普（John Winthrop）提出要在該地建立一座在道德高度上成為世界所景仰的「山巔之城」。此一論述隨著第二次世界大戰結束後，美國在經濟與軍事力量持續發展，支撐了美國扮演世界警察及民主輸出國家的角色，卻同時可將其不願接受國際約束一事合理化。美國自詡良善霸權的角色，可以說是例外論的實踐。
總統個人對世界事務的認知、其與幕僚及官僚系統的互動等，構成觀察美國外交政策的第三大面向。美國是總統制國家、外交又屬總統依憲而來的特權，故其個人的認知及信仰系統，包括對於國際事務之興趣及美國角色的期待、對於衝突及可能動用武力的態度、經濟利益與安全孰輕孰重等，均成為各界觀察美國外交政策的重要指標。美國總統的用人哲學、與白宮及國安會等內圈幕僚的關係，以及國務卿、國防部長、財政部長、貿易代表等主要內閣成員及部門之間的官僚政治等，也影響著美國外交政策的決策與執行。
以上論點大致有助解釋冷戰結束後，美國做為自由主義霸權的政策取向。然而，《以善意鋪成的地獄：菁英的僵化和霸權的衰落，重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》作者史蒂芬．華特（Stephen M. Walt）指出，美國欲護持其自由主義霸權地位的想法不切實際、成本過高，實在是做為理性行為者的美國在處理國際事務時應該拋棄的思潮。然冷戰後的美國之所以不斷重蹈外交失敗的覆轍，就是因為一群由技術官僚、智庫專家、及媒體人士所組成的外交政策共同體，將自由主義霸權主張作為議程，不斷推波助瀾的結果。嚮往自由主義霸權地位、不計成本介入國際事務、政策失敗又忙著卸責的這個群體及其主張，正是本書意欲挑戰的對象。
川普當選是病因還是症狀？
本書作者認為，推動美國成為自由主義霸權的思潮，是當前外交政策常面臨失敗與挑戰的癥結，並將川普競選總統時期的反建制派言論視為挑戰外交政策共同體的明證且寄予厚望。川普的當選，確實反映出美國民眾對「美國優先」的渴望以及對過度介入國際事務的憂慮及不滿；由此而言，川普是當前美國所反映出的症狀（symptom）、而非病因（cause）。川普對於國際承諾的輕忽、對盟友搭便車的反感，部分程度滿足了美國內部的需要。但對於長期鑽研美國外交政策的人士而言，川普個人習於交易式的言行、周邊幕僚更替呈現高度不穩定性等，並非美國外交政策困境的解方。近期國家安全顧問波頓（John Bolton）的去職又是例證之一。華特在本書中探究了川普總統與所謂外交政策共同體的互不信任、相互牽制的關係及其影響，值得參考。
美國外交政策的解方：離岸平衡的理論與實際
在美國外交政策研究的脈絡裡，本書作者華特之主張與守勢現實主義相近。他在「權力平衡論」廣為流傳之際，於一九八○年代後期即提出「威脅平衡論」作為補充，也就是國家所要抗衡的是對其生存構成威脅的國家，而非國際體系大部分物質權力所集中的國家。而其二○○五年所著的《Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy》一書，則詳細分析伊拉克戰爭展現美國軍事優勢與獨霸地位，及各國如何回應美國的單邊主義。該書認為，冷戰結束後美國仍透過經濟誘因以及對主要對手們拉左打右的方式，使得國際反美聯盟難以成形；而美國若能持續保持低調節制，將有助維繫其優勢獨霸的地位。然而，美國迄今仍受二○○八年金融風暴的影響，經濟尚未恢復榮景，民眾對於過度介入國際事務、追求自由主義霸權地位的做法已經感到厭倦。尤其，千禧世代對參與公共事務愈趨積極，但由於歷史及生活經驗的不同，他們對所謂外交政策共同體及其主張也更感不耐。
據此，如十九世紀英國之於歐洲大陸，華特提出美國應善用其地緣優勢，扮演離岸平衡者的角色，將防止可挑戰美國地位的區域霸權出現做為第一要務。在具體做法上，美國對國際事務不過度介入但要保持彈性、將防止區域霸權出現之主要責任賦予盟邦，但同時要明確保證盟邦之安全。鑒於中國崛起已成為當前國際政治主要課題，華特建議美國應當採取重亞、脫歐、關注中東的順序，制衡可能的挑戰者。華特提出離岸平衡策略作為美國當前外交政策的解方，並希望外交政策共同體可以藉由內部討論來修正自由主義霸權的主張，方有可能逐步改變美國外交政策取向。然何時及如何彈性介入國際事務、如何讓盟邦及對手明確知道美國的意圖及底線、被介入個案的當地民族情緒反彈等，均可能使離岸平衡的構想難以完美實現。讀者也應留意，維繫霸權地位仍然是美國外交政策圈及學界當前的共識，爭辯之處不在於應否、而在於如何維繫此一地位。
本書作者華特任教於哈佛大學，向以國際關係理論見長，同時對國際局勢有深入的見解。個人有幸於一次美國政治學會年會聆聽華特本人的演講，深入淺出、句句珠璣，他並自嘲是最愛寫部落格的教授（他也是Foreign Policy網站的專欄作家），幽默感十足。本書出版後已獲得許多國際事務專業期刊很高的評價，而個人本次十分榮幸得以先行拜讀此書中譯本，獲益匪淺，特此推薦。
＊作者盧業中為政治大學外交系副教授
＊史蒂芬．華特（Stephen M. Walt）現任哈佛國際關係教授，評論文章常見於重量級外交刊物，新作《以善意鋪成的地獄：菁英的僵化和霸權的衰落，重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》由麥田出版。
