趙守博觀點:回顧我參與台美新關係調整談判之經過

2019-08-04 07:00

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1978年美國政府宣布將與中華民國斷絕正式的外交關係,並自1979年元月起正式和中華人民共和國建立外交關係。圖為1979年美國總統卡特和中國國務院副總理鄧小平在華盛頓白宮會面。(資料照,AP)

1978年美國政府宣布將與中華民國斷絕正式的外交關係,並自1979年元月起正式和中華人民共和國建立外交關係。圖為1979年美國總統卡特和中國國務院副總理鄧小平在華盛頓白宮會面。(資料照,AP)

前言

1978年12月美國政府宣布將與中華民國斷絕正式的外交關係,並自1979年元月起正式和中華人民共和國建立外交關係。這對於長期以來視美國為最主要盟邦並在國防安全上相當依賴美國的中華民國政府及人民而言,是一個極為重大的衝擊。當時台灣正在進行的中央民意代表(國民大會代表及立委)競選活動被迫停止,執政的國民黨並且立即召開臨時中央委員會,同時成立中央革新小組進行黨政的改革以資回應。美國卡特政府隨後派遣其副國務卿克里斯多福(Warren Christopher)率領一個代表團到台灣來向我們政府簡報並就以後雙方關係有所磋商且做安撫。此一代表團抵達台北搭上座車離開台北松山機場時立刻遭到憤怒的民眾包圍和丟雞蛋。足見民眾對於美國卡特政府之對我們背棄相當憤慨。

克里斯多福的代表團與我們政府的磋商並沒有得到具體的結論。不過,我們政府鄭重向其宣布未來台美的關係應該以「政府關係」(Governmentality),「持續不變」(Continuity),「事實基礎」(Reality),「妥定法律」(Legality)與「安全保障」(Security)為基本的原則。

我們政府接著於1978年十二月下旬派遣當時的外交部政務次長楊西崑先生為代表到美國首都華盛頓繼續與美國國務院的代表進行談判。我於1979年元月中旬突然接獲外交部長蔣彥士先生通知要我立即飛往美國華盛頓去參與楊次長的談判工作。就這樣我在華府停留了一個多月,而《台灣關係法》也在這個時期於美國國會進行立法的討論與審議的工作,並在1979年4月10日完成立法程序由美國總統卡特(Jimmy Carter)簽署正式成為法律並溯及自當年1月1日起生效。

今年為《台灣關係法》生效40週年,台灣與美國雙方各有一些類似研討會等的紀念活動。台美新關係的談判與《台灣關係法》的立法息息相關。本文就先來談一談為什麼我會去參加調整台美新關係的談判,雙方談判又談了甚麼,並分析《台灣關係法》的主要內容和其影響,也要對台、美、中(中國大陸)三方關係的發展,做一番探討。

聯合國前秘書長安南(Kofi Annan,右)與前美國總統卡特,攝於2011年(Ranjit Bhaskar@Wikipedia / CC BY-SA 2.0)
在前美國總統卡特(左)任內,美國政府宣布將與中華民國斷絕正式的外交關係。(資料照,取自Ranjit Bhaskar@Wikipedia / CC BY-SA 2.0)

為什麼我參加台美新關係的調整談判

自從美國總統尼克森(Richard Nixon)於1971年7月突然宣布了一個震驚全世界的消息,即他將於次年應邀訪問中國大陸,接著於1972年2月訪問中華人民共和國並與大陸共同發表上海公報,同年10月我們在聯合國的席位被中共取代之後,美國終將與中華人民共和國(以後簡稱為中、中國、中國大陸、或中共)建立正式外交關係,也必然會與我們中華民國(以後亦簡稱為台灣)斷交,已經成為一個無法避免的發展,只是在何時用何方式來實現,我們台灣實在無法得知。所以,卡特政府之宣布與中國大陸建交雖然使我們震驚但並非意外。

卡特在決定與中共建交之前,事實上已要求國務院和相關人員做一些研究和準備的工作,並有了一些原則性的決定,那就是要透過立法來規範與台灣的新關係。根據於卡特政府擔任美國國務院主管遠東事務的助理國務卿的郝爾布魯克(Richard Holbrooke)的回憶,此一透過立法來規範台、美新關係的構想係來自於在艾森豪總統(Dwight D. Eisenhower)內閣擔任過司法部長(Attorney-General,亦有譯為檢察總長)的布朗內維(Herbert Brownell)的建議。卡特政府因鑒於台灣與美國不但長期存有正式外交關係而且雙方還訂有共同防禦協定,如因與中國大陸建交,就把前此與台灣的所有一切關係都廢棄,必然會在美國國內引起很大的反彈,為了平息美國國內可能的反對聲浪並繼續與台灣維持至少還能對台軍售以及與台灣的商業、文化和其他的關係,乃採納前述布朗內維的另立專法的建議,此為國際上沒有先例的一項創舉。

台灣與美國關於調整新關係於華府所進行的談判,就是在此一應另立專法保障的基礎上展開的。代表我方談判的楊西崑次長於1978年12月下旬就至華盛頓並住進了原我駐美大使官邸的雙橡園(Twin Oaks)。我是在1979年元月前往華盛頓向楊次長報到並開始參與和美國方面的談判。

20190731-雙橡園(Twin Oaks),是位於美國華盛頓哥倫比亞特區的古蹟建築,為中華民國政府國有財產。(資料照,取自維基百科)
雙橡園(Twin Oaks)為位於美國華盛頓哥倫比亞特區的古蹟建築,為中華民國政府國有財產,作為我國駐美大使官邸。(資料照,取自維基百科)

為什麼會找我去呢?原來當美國宣布與台灣斷絕外交關係時,社會大眾對於與美國關係的未來,甚至於台灣的未來,都十分關切和憂慮。而所有在那時出面與美國交涉者幾乎清一色都是於1949年以後方始來台的原籍大陸的官員,並沒有一位在台灣土生土長的人員,因而有不少人,特別是出生於台灣的黨政人員以及一般有影響力的社會人士和基層民眾在公開或私下都表示:「台美關係的發展,關係台灣和台灣人民的未來,而在台灣人口中佔絕大多數差不多至少百分之八十以上的土生土長的台灣人,竟沒有人去參與談判,實在非常不恰當。」這樣的意見,讓蔣經國總統聽到了覺得很有道理。因此在外交部長蔣彥士和國民黨中央組工會陳履安主任的建議下,就決定派我前往參與在華府的談判。我之被推薦主要應係基於下列的因素:(1)我為土生土長的台灣人,(2)我在台灣省政府服務,具地方色彩(當時我擔任台灣省政府新聞處處長),(3)我曾留美獲美國法學博士學位,算是知道美國、瞭解美國,(4)我年輕,還未滿四十,可以顯現政府重視年輕人的參與。還有蔣彥士部長和陳履安主任都認識我、瞭解我。

台灣與美國新關係調整的談判,進行了二個多月。美國方面的代表為前面提到的郝爾布魯克與主管台灣、中國大陸及蒙古事務的副助理國務卿蘇利文(Roger Sullivan, Deputy Assistant Secretary of State for Far East Asia Bureau),而事實上,郝爾布魯克出現的次數不多,主要還是由蘇利文負責。我方為楊西崑次長、原駐美大使館一等秘書程建人先生(主要為負責紀錄和整理對國內的報告,他後來曾任行政院新聞局長、外交部長及駐美代表)和我。談判地點為美國國務院裡面的一間小會議室。談判的重點為雙方今後關係的性質、雙方今後交往的機構和名稱、我方今後在美國所設機構的數量、我方駐美人員今後可享受的權益暨今後台灣的安全保障等問題。

由於美方已決定以立法來規範與台灣的關係,所以,國會如何立法也成了我方極為關注並且多方努力設法要美國國會議員儘可能朝對我方有利的方面去充實法案的內容。因而,楊西崑次長及原駐美大使館的相關人員也在國會方面去努力,我也一起參與此一方面的活動。記得那時國內學術界與工商界一些與美國國會議員有交情的朋友,也都到華府參與遊說的工作。當時在美國賓州州立大學(Pennsylvania State University)政治系任教在美國有相當名氣的張旭成教授也曾應邀在參議院有關訂定規範台美關係法律的聽證會上作證,我曾到場旁聽,被國內電視拍到了,因此國內有不少人經瞭解後才知道原來我也到美國參與談判的事宜。其實,那時要我參與和美國的談判,象徵的意義很大,也就是要國人瞭解原來也有一位土生土長的台籍青年到了美國進入國務院和美國政府的代表談判必然影響到台灣和台灣人民未來的台灣與美國的新關係。很可惜,那時相關部門沒有好好向國人宣傳說明。倒是,我還在美國期間,國民黨中央海工會跟我聯繫要我離美前向在美國的留學生、學人和僑胞現身說法說明台美談判的經過和結果,以安定人心。所以,在1979年2月底,我離美返台前,我曾先後到紐約、舊金山(也到加州大學柏克萊校區)、西雅圖及洛杉磯和當地的學人、留學生及僑胞座談,向他們報告台美關係談判的經過、內容和雙方所達成的重要結論,非常受參加者的重視與歡迎,每一場都爆滿,而且提問相當踴躍熱烈,可見那時大家對台美未來關係之可能改變,非常關心在意。這幾場座談傳到國內,也獲得很好的迴響。

20190731-柏克萊加州大學(資料照,取自維基百科)
作者赴華府所進行的談判返台前,至紐約、舊金山、西雅圖及洛杉磯和當地的學人、留學生及僑胞座談,向他們報告台美關係談判的經過,非常受參加者的重視與歡迎。圖為作者當時蒞臨座談學校之一的加州大學柏克萊校區。(資料照,取自維基百科)

我們與美方在國務院的會談,前後有十多次,我因談判快一半才到,所以,並沒有每次都參與;到了2月中旬,我因覺得雙方已談得差不多,乃向蔣彥士部長表示希望能返台,但蔣部長回電說蔣經國總統希望我多留一段期間,因而我在1979年二月下旬始回國。

台美華府的談判重點與結論

前面提到,在華府我們與美國談判的最重要的一點就是我們認為雙方未來應屬於官方關係與來往,即我們在台灣所強調的Governmentality (政府對政府),或美國人喜歡用的Officiality(官方性質)。這一點,開始時雙方都很堅持:美國方面立場頗堅定,他們表示他們和中共談判建交時就承諾今後與台灣將無任何官方往來,所有的美國政府機構和人員都將全部從台灣撤出,他們(指美國)不能破壞對中國大陸的承諾;言下之意,那時的卡特政府對於和中國大陸關係正常化非常之重視也希望正常化後他們雙方的關係能快速發展,不想因與台灣的糾葛而受到影響。但我方表示,未來台灣與美國之來往實際的對象還是美國政府、美國官方,而不是任何一個純民間的團體或機構,美方與台灣的任何來往,美國政府也必然會主導、介入、左右,怎能說沒有官方關係呢?談來談去,最後得出一個解決辦法,即各說各話,也就是我們政府可以對國人說台美關係具有政府對政府的官方性質,美方對此不加反駁;反之,如美方在美國表示美國與台灣的關係已非官方性質,我方也不辯正。記得當時在台北還曾流傳一個關於我們與美國就雙方未來關係性質之爭的笑話;那時我們政府堅持我們與美國斷交後的關係應是政府對政府,即英文的government to government,而美方則堅持未來雙方的關係應是民間性質的人民對人民的關係,也就是英文的 people to people;因此這個笑話就說,我們和美國之爭是「肛門對肛門」(為 government to government的諧音 )和「屁股對屁股」(為people to people的諧音)之爭。

談判另一個重點,為今後雙方代表機構的名稱問題。美方早在卡特正式宣布與中共正式建交一年多前,國務院就已在此方面做研究準備。負責就此事規劃的是國務院的中華民國科科長費浩偉(Harvey Feldman),據他稱他是奉國務院助理國務卿郝爾布魯克之命而做規劃設計的。他以日本和我們斷交後所設的交流協會(中文名稱為「財團法人交流協會」英譯為Interchange Association Japan;2017年1月1日改名為「公益財團法人日本台灣交流協會」英譯為Japan-Taiwan Exchange Association )為藍本,設計出一個美國協會(American Institute),即後來的美國在台協會(American Institute in Taiwan)。事實上,當1977年8月美國國務卿范錫(Cyrus Vance)到北京會見鄧小平通知他美方將儘速與中共建交實現關係正常化時,范錫特別提到與中共建交之後,美國將在台灣設立一個聯絡辦事處、領事館或類似機構來處理美國與台灣的各種關係。不料,引來鄧小平的激烈反應與反對,鄧並要求中共方面的人員將當年美國總統福特(Jerry Ford)與國務卿季辛吉(Henry Kissinger)訪問北京當面向他們所作的保證對范錫宣讀一遍,福特的保證是:「一旦與中國建交,將不在台灣有任何官方的代表。」因此前述郝爾布魯克要費浩偉規劃美國在台機構時特別強調機構不能有官方性質。

20190731-美國國務卿范錫(Cyrus Vance)(資料照,取自維基百科)
美國第57任國務卿范錫(Cyrus Vance)任內,美國與中華民國斷交。(資料照,取自維基百科)

費浩偉所設計出來的美國協會,實質上等於美國的地下大使館,原來大使館的各種職能都有,只是名稱有所改變而已;協會的經費來自國會通過的撥款,人員則是由外交人員轉任且保留年資,協會是以非營利機構辦理登記,並由一個理事會來主持,不過理事會的成員則由美國國務院任命。費浩偉的此一設計最後被接受使用,所以,有人稱他是美國在台協會的設計師(architect)。

談判時,對所設機構的名稱雙方曾有一番爭議。最初當美國宣布要設立一個叫American Institute in Taiwan的機構來處理與我們台灣的關係時,美方對外所附的中文翻譯名稱為「美洲在台協會」,我們認為不倫不類,經我們表達不滿之後他們同意中文名稱改為「美國在台協會」。至於我們要設立的機構,美方建議我們似可仿照他們「美國在台協會」的模式提出我們的構想,我們最先提出的名稱為「中華民國在美協會」(Republic of China Institute in America),但不為美方接受,因美方表示任何中華民國(Republic of China)的字眼都不可使用;其間,美方曾建議我們使用「台灣在美協會」(Taiwan Institute in America),但不為我方所接受,因那時我們政府認為在國際上用台灣有被地方化的意涵且含有台獨之嫌,同時我們也不喜歡用英文的Institute。最後經過多次協商,我們提出了「北美事務協調委員會」的機構,英文叫The Coordinating Council for North American Affairs,我們認為中文用委員會,英文用Council都相當具有官方的意味。美方接受了。其實在這之前,我們曾提過一個看起來更具官方意味的名稱「北美事務協調局」,英文叫Coordinating Bureau for North American Affairs,但美國不接受。

在未與美國斷交之前,我們除在華府設有大使館外,另在14個城市設有14個總領事館和領事館。斷交之後的談判,美國一開始就說中國大陸建交之後僅在舊金山和休士頓設立總領事館。所以,我們台灣最多也只能設二個分支機構,我們當然不接受。經談判爭取,最後美方同意我們在紐約、芝加哥、休士頓、亞特蘭大、洛杉磯、舊金山、西雅圖和檀香山等八個地方設置分支機構。不過,後來的《台灣關係法》則明文授權美國總統可以允許我們可在原設有總領事館和領事館之處設置分支機構。

另一個談判重點為雙方派駐的人員所能享受的待遇。由於沒有正式的外交關係,台美斷交後雙方派駐對方的人員,自然無法享有完全的外交官特權和禮遇。經談判協商後,雙方同意在稅負、居留和其他工作所需的便利方面給予準外交官的待遇,這一方面由於涉及對等互惠,談起來比較順利。

有兩個比較重要而敏感的問題,談判中就要更吃力,就是我國在美財產的保障及台灣的國防安全維護問題。我方主張美國與中國大陸建交應不影響我政府在美國所擁有的一切財產權益,而美方則認為依國際法,中國大陸應可對若干我國在美的財產權益特別是所謂外交財產(指大使館及相關辦公處所等之產權)有所主張。美國提出應以1949年為界線,凡在1949年以前以中國大陸資金所購置的外交財產應歸中共,而1949年(中共成立政權之年)以後,我方所購置的財產,則為我方所有。我們並不同意。由於有此背景,才會有長期以來作為中華民國駐美大使官邸的雙橡園(Twin Oaks)的賣出又買回的曲折經過。雙橡園自1937年起就由中華民國駐美大使館承租作為大使官邸之用。1947年當時的駐美大使顧維鈞以美金45萬元將其購買,成為中華民國政府的財產。因為擔心其為中共所佔用,所以在卡特宣布要與中共正式建交之後,我方就以象徵性的美金20元將其售予對我極為友好的共和黨參議員高華德(Barry Goldwater)所主持的自由中國之友協會(Friends of Free China Association)。在《台灣關係法》訂定而美國與中國大陸建交之風波平息之後,我們政府再以美金200萬元將其購回,現在依然是屬於中華民國政府的財產。《台灣關係法》對我們在美國的財產權益則有相當周延的保障;《台灣關係法》規定:美國對台灣沒有外交關係或承認,並不消除、剝奪、修改、拒絕或影響以前或此後台灣依據美國法律所獲得的任何權利及義務(包括因契約、債務關係及財產權益而發生的權利及義務);為了各項法律目的,包括在美國法院的訴訟在內,美國承認「中華人民共和國」之舉,不應影響台灣統治當局在1978年12月31日之前取得或持有的有體財產或無體財產的所有權,或其他權利和利益,也不影響台灣當局在該日之後所取得的財產。正由於《台灣關係法》的此一規定,卡特於簽署《台灣關係法》時特別聲明他相信他的簽署應不影響日後有關在美中國外交財產的法律訴訟。事實上,台美斷交對我們在美國的財產權益並無多大影響。

至於對於台灣的安全保障問題,卡特政府並不十分熱衷,但美國國會方面卻十分關切而且極力主張應透過立法來表達堅定立場。談判中,美方的態度認為美方已準備繼續對台軍售而且也告知中國大陸,這已經夠了。我們則認為軍售連同安全保障應有法律規定。

台灣與美國在華府有關調整新關係的談判,依我個人親身的經歷和觀察,美方的主談人員郝爾布魯克和蘇利文有時態度不免有些傲慢,但整體來講,應該可以說是在彼此立場堅定、態度溫和、氣氛還算是友好的情況下完成的,而我方也在美國與中共正式建交他們雙方關係正走入蜜月期並與我國斷交對我非常不利的客觀環境下,適當地維護了我國的基本權益。加上《台灣關係法》的訂定,在美國與中國大陸建交後的台美新關係,實質上已符合前述我政府所提的五項基本原則。

20190606-總統蔡英文、AIT美國在台協會處長酈英傑6日出席「台灣美國事務委員會揭牌典禮」。(顏麟宇攝)
20190606-總統蔡英文、AIT美國在台協會處長酈英傑6日出席「台灣美國事務委員會揭牌典禮」。(顏麟宇攝)

台灣關係法的主要規定與其影響

美國政府在準備與中國大陸建立外交關係之時,就決定以後其與台灣的關係將由特別立法來規範。美國國務院所草擬並送美國國會審議的法案叫《台灣授權法》(Taiwan Enabling Act),條文不多,主要在規定所設置的機構和該機構的名稱、人員與經費,以及如何繼續維持台美雙方的經貿、文化等關係。這個由美國國務院草擬的《台灣授權法》法案,套一句當年實際負責在國會改寫此一法案使之成為今日的《台灣關係法》的美國眾議員伍爾夫(Lester Wolff,那時他為眾議院外交委員會亞太小組的主席)的說法,並未提及對台灣的安全保證,是個很軟弱(weak)而缺乏勁道(muscle)的法案。

伍爾夫表示他聯合民主黨籍的參議員愛德華甘迺迪(Edward Kennedy)和克蘭斯頓(Alan Cranston)共同提出一項新的決議案,著重於維持美國對台灣的安全保證及軍售並強化與台灣的各種關係。經過伍爾夫以及美國兩黨國會議員,特別是參議員們的大力支持,《台灣關係法》終於完成立法,並於1979年4月10日經卡特總統簽署正式成為美國的一項法律。

《台灣關係法》條文不多,只有18條,是很特殊的一個法律,它用國內法來規範國際關係,其內容除了將美國在台協會的法律地位、功能、人員等相關事項法制化外,另外給予我國在美國所購置或擁有的財產和其他權益有效的法律保障;也規定我國及我國的法律,在美國的司法和行政部門中均應被視為具有國家和國家法律的地位;同時也要求美國政府應本平等互惠原則給予我國未來駐美單位和機構的人員適當的特權和禮遇。其中下列幾點值得在此提出予以強調:

一、《台灣關係法》第二條明白表明此一立法係為協助維持西太平洋地區的和平、安全和安定,及繼續維持美國人民及台灣人民間之商務、文化暨其他關係,以增進美國外交政策之推行所必需;

二、《台灣關係法》第二條又指出美國在與台灣的關係方面的政策如下:

(一)確保並增進美國人民與台灣之人民和中國大陸的人民之間廣泛緊密和友好的商業、文化及其他關係;

(二)認定西太平洋地區的和平與穩定,乃美國之政治、安全和經濟利益所攸關,並為國際所共同關切;

(三)美國之所以和中華人民共和國關係正常化乃基於台灣之未來應和平解決之期望而來;

(四)認為任何企圖以非和平方法來決定台灣的前途之舉,包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切;

(五)要提供防禦性武器給台灣人民;

(六)應維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動。 

因此

三、《台灣關係法》第三條表明:

(一)為了推行本法第二條所明訂的政策,美國將使台灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務; 

(二)美國總統和國會將依據他們對台灣防衛需要的判斷,遵照法定程序,來決定提供上述防衛物資及服務的種類及數量。對台灣防衛需要的判斷應包括美國軍事當局向總統及國會提供建議時的檢討報告。

(三)要求美國總統如遇臺灣人民的安全或社會經濟制度遭受威脅,因而危及美國利益時,應迅速通知國會。總統和國會將依憲法程序,決定美國應付上述危險所應採取的適當行動。

這樣的《台灣關係法》,就其內容而言,與我們希望台、美關係要有法律保障、具實質的官方關係性質和來往、繼續對台軍售、並有安全的保證等等特性的要求,相差不遠,對我們台灣而言,可說差強人意,套一句外交辭令可以說雖不滿意但可以接受。

美國卡特政府對於在台灣關係法明文規定軍售與安全承諾一事,最初並不同意,他們生怕激怒了中共,幾經他們與國會的協商,最終還是接受了國會所通過的版本。卡特於1979年4月10日正式簽署台灣關係法使之生效時曾發表一個書面聲明,表示此一法案將使美國人民與台灣人民能夠繼續維持商務、文化和其他關係;不過,他也強調此種關係之繼續維持,是在沒有官方代表及沒有正式外交關係的基礎上進行的。卡特還表明此一《台灣關係法》的精神符合美國和中國大陸關係正常化時雙方所達成的理解,並反映了美國承認中華人民共和國政府為中國唯一合法的政府的事實。卡特這些表態當然是做給中國大陸看的。事實上,當時的卡特總統非常熱衷於與中國大陸發展關係,對《台灣關係法》顯然並不十分重視和在意,他卸任後所發表有關他白宮歲月的專書《白宮日記》(White House Diary)中,在1979年4月10日他簽署《台灣關係法》那天並沒有任何記載,更不用說提《台灣關係法》了。中國大陸對於《台灣關係法》的通過與出現是很不高興、很不以為然的。1979年8月,美國副總統孟代爾(Walter Mondale)訪問北京時,鄧小平曾對《台灣關係法》表達不悅,並說此法使蔣經國得意忘形(cocky),尾巴都翹起來了。

《台灣關係法》之能夠以前述的內容出現,有一個很大的背景原因,即美國國會議員對於卡特事先沒有和他們諮商(Consultation)就逕自宣布和中國大陸建交,深為不滿。但最重要的原因,當然是他們對我們台灣的支持。此次《台灣關係法》的訂定,是美國共和與民主兩黨的議員共同努力的結果,除了前面提到的伍爾夫、甘迺迪、克蘭斯頓外,民主黨的史東參議員(Richard Stone)、共和黨的赫姆斯(Jesse Helms)參議員等也多大力促使《台灣關係法》的充實和通過。而不少美國國會議員助理的對我們拔刀相助設法幫忙及提供資訊,也使《台灣關係法》的內容及遣詞用字更能符合我們的需求。多年來我們一直致力於做好與美國國會議員的關係,也很積極地爭取國會議員助理對我們台灣的認識、瞭解、好感與支持。我們在1960年代開始就有一個美國國會議員助理邀訪計劃,邀請國會議員助理來台灣進行訪問,並與相關首長會談。我於1970年代擔任台灣省政府新聞處處長和省府委員期間就曾經常自行或陪同當時的謝東閔主席和林洋港主席接待美國國會議員助理訪問團;記得當時最常陪同這些國會議員助理訪問團到台灣訪問的,有那時在我們駐美大使館和以後的駐美代表處的國會組服務的袁健生(以後曾任駐美代表及國安會秘書長)和馮寄台(以後曾任外交部禮賓司長、駐多明尼加大使和駐日代表)兩位先生。據瞭解,這些曾來台訪問的美國國會議員助理中有好幾位在《台灣關係法》草案的研究和草擬過程中,扮演著相當重要的角色,也以對我們友好關切的態度與做法儘可能地幫助我們。我真希望此種美國國會議員助理的邀訪工作,應持續加強推動。

《台灣關係法》的訂定,當年立即的效應是一方面安定那時由於台、美斷交所引發的我們台灣社會一時頗為驚恐與不安的人心,另一方面則是使台、美雙方多年來所形成的方方面面的緊密關係不至於中斷而可以持續維持與發展。

經過四十年來的驗證,《台灣關係法》已成為台美互動關係的定海神針,是雙方關係穩固成長的最有效的保證。

美國是個法治國家,國會所訂定的法律,上至總統下至一般庶民都應遵行。美國政府方面不問哪一個政黨執政,只要《台灣關係法》還在,都應依循這個法律來推動台美關係。即使中國大陸對《台灣關係法》非常不以為然,但它還是沒有能力迫使美國政府或國會修改或廢棄這個法律。其實,當1982年8月17日,雷根(Ronald Reagan)總統領導的美國政府與中國政府共同發表了關於對台軍售問題的《八一七公報》後,曾對我們台灣提了一個「六項保證」(Six Assurances),其中的一個保證就是不會廢棄或修改《台灣關係法》。

事實上,近十年來台美關係已經發展到相當具有官方性質了,美國駐台代表已經很公開地參加我方的所有重要的官方活動,也到了總統府見了我們的總統,不像斷交初期那樣不進我們政府辦公室,也不公開會見我們的高層政府首長。2018年3月6日,美國川普總統簽署美國國會所通過旨在加強台美雙方高層官員互訪的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act);同年6月12日,美國在台協會耗資2.55億美元在台北內湖所興建的規模宏偉的新辦公大廈舉行落成啟用典禮時,現任的蔡英文總統與前任馬英九總統都應邀參加,典禮現場還有上貼「立穩根基,共創未來」(Strong Foundation, Bright Future)標語的大型背景。值得一提的是,此一新大廈係外國在台灣所興建的第一個駐館建築。今年5月25日,台美雙方共同宣布將我們台灣名義上負責對美關係的機構名稱,由原來的「北美事務協調委員會」改稱為「台灣美國事務委員會」(Taiwan Council for US Affairs),6月6日蔡英文總統與美國在台協會處長酈英傑(William Brent Christensen)共同為此新名稱揭牌。這些在在顯示台美關係的不斷強化。

可以預見地是,《台灣關係法》仍將繼續發揮其促使台美關係更穩定發展的功能。

20190606-總統蔡英文、AIT美國在台協會處長酈英傑6日出席「台灣美國事務委員會揭牌典禮」。(顏麟宇攝)
20190606-總統蔡英文、AIT美國在台協會處長酈英傑6日出席「台灣美國事務委員會揭牌典禮」。(顏麟宇攝)

台、美、中三方關係的剖析與展望

就過去、現在和可預見的未來,我們台灣與美國的關係,可以說是相當友好而且極為互利的,我們與美國之間也可以說存在著一種沒有正式條約和正式外交關係保障下的盟邦關係,在國際上屬於特例,這當然是《台灣關係法》所帶來的結果。我們應努力加強與美國的此種特殊關係。

不過,今天談我們與美國今後的關係,也不能不瞭解我們與美國的關係是深受美國與中國大陸的關係所制約的。美國與中國大陸的關係是基於他們雙方所簽定的《上海公報》、《建交公報》與《八一七公報》;此三個公報都與我們台灣有關。《上海公報》的主要內容包括:大陸方面表示堅決反對任何旨在製造「一中一台」、「一個中國、兩個政府」、「兩個中國」、「台灣獨立」和鼓吹「台灣地位未定論」的活動;美方則認知到(英文為acknowledge)海峽兩岸都堅持一個中國,台灣是中國的一部分,並對這一立場不提出異議(not to challenge)。在《建交公報》中,美國首次承認「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」。而《八一七公報》則是美國就其對台軍售問題做出了明確的承諾,最重要的三條包括:向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平;準備逐步減少它對台灣的武器出售;經過一段時間最終得到解決;中國方面則重申「爭取和平解決台灣問題」,而美國也對此表示「讚賞」。 由於這三個公報,使美國歷任的政府都會經常循中國之要求在適當時候特別是在雙方有高峰接觸時,明白表示美國遵循一中政策及反對台獨。當然美國也會表示台灣問題應和平解決。

從上面的分析可以看出,我們與美國的來往,有一個不能去越過的紅線,即不可搞台獨和製造兩個中國。

另一方面我們也應談一談我們與中國大陸的關係。自從我們的「海峽交流基金會」與大陸的「海峽兩岸關係協會」於1993年4月在新加坡展開正式接觸會談以來,雙方的各種互動與交往已變得非常密切頻繁,民間的來往交流更是與日俱增。大陸並且已成為我們台灣的最大貿易伙伴,也是我們最大的貨物出口處,兩岸的經貿也有相當的互補關係。換言之,與大陸維持和平穩定的互利關係,對我們台灣是有利的。而且此種關係的維持,並不與我們和美國維持目前的實質友好緊密關係有所牴觸。

美國現在與中國大陸正在進行一場打打談談恐怕很難很快就徹底解決的貿易戰,更由於中國的快速崛起,美國顯已把中國當成其第一號的潛在對手,開始處處防範中國。雖然如此,由於他們彼此是對方最大的貿易伙伴,中國大陸也是美國公債最大的持有國;另一方面,美國與中國已分別成為世界最大和第二大的經濟體,也都需要對方的廣大市場。而且雙方都盡量避免發生軍事上的對撞。在他們兩者之間,我們沒有必要去貿然選邊站,更不可去做任何一方的棋子、去做任何一方打擊其對方的馬前卒。

所以,我們可以也應該繼續跟美國友好,繼續把它當做盟邦、友邦並強化彼此的各種關係,但不要在過程和作為中去激怒、挑釁中國大陸。我們還是要設法改善目前不是很好的兩岸關係。不要忘了,如前所述,中國大陸是我們最大的貿易伙伴,也是最主要的輸出國,而且還時時不忘要「統一」我們,把兩岸關係弄得緊緊張張很可能會給大陸製造對我們用武或採取其他類似舉措的藉口,這對我們不但沒有好處,而且非常可能帶來難於收拾的禍害。

在紀念《台灣關係法》40周年的今天,我們固然要肯定這個法律的貢獻,也應繼續強化與美國的各種關係。但我們不能去做美國的附庸、不能去當美國對抗中國的棋子,我們也要真正努力去改善和穩定兩岸的關係。我們必須從台灣二千三百萬人的利益和幸福為考量,而不是從任何意識形態的思維中,去處理我們與美國和中國大陸的關係。

結語

台、美有關雙方斷交後新關係調整的談判,是個影響台、美雙方關係及台灣前途的重要談判,我能親自參與,可說因緣際會,是我人生中的一個非常難得的經驗。美國與我們斷交並與中國大陸建交,明白告訴我們,在國際關係上,國家利益、國家實力才是最重要的決定因素。我也深深體會到如果台灣在台美斷交之時沒有擁有一個基本上自由民主與法治的政治制度、一個欣欣向榮的經濟和一群熱愛民主自由勤奮進取的人民,則不可能會得到美國國會的普遍支持,而訂定一個史無前例的《台灣關係法》。因而,我們必須在台灣繼續努力鞏固和強化民主自由的政治制度、落實公平正義的社會價值、增進國內各個不同族群與不同政治理念的人民的相互包容與和諧團結,及不斷促進國際貿易的發達和國內經濟的繁榮,才能使我們在國際上繼續獲得更多更大的認同與支持。

我們也必須瞭解,台灣的未來無法避免美國與中國大陸的因素。我們應設法與美國繼續維持友好與合作的關係,但也應努力使台灣海峽兩岸保持互利、穩定而和平的交往,不斷降低雙方衝突的可能。更要設法不必要地捲入中美雙方的紛爭,也不可在他們雙方的爭執或衝突中,隨便選邊站。換言之,我們台灣不能去做中美雙方政治博弈中任何一方的棋子。要永遠記住,如何使台灣二千三百萬的人民免於戰禍,過著自由民主、和諧團結而不虞匱乏的幸福日子,才是我們大家應共同努力打拼的目標。

*作者為大學教授,曾任財團法人二二八事件紀念基金會董事長。

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