政府為了開發台鐵鳳山車站「空中鳳城」及其周遭台鐵土地，刻意祭出公辦市地重劃手段，強制剷除車站周遭大面積的私有建築物，奪取他們的土地，造成許多原住戶被強制迫遷。很諷刺地，這棟外觀美輪美奐、被比擬成浴火鳳凰的「空中鳳城」並不是要燃燒自己來照亮別人，卻反而是為了自己的新生，殘忍的燃燒別人來照亮自己。由於堅持到最後的被迫遷戶陳家抵死不從，高雄市政府竟於7月15日發出公文，命令陳家必須在本月28日之前自行拆除地上物，否則從29日起將用公權力強行拆除其家園。
燃燒別人來照亮自己的浴火鳳凰
試問，陳家所面對的到底是市地重劃？還是土地掠奪？若是市地重劃，那原則上不是應該要原位置分配嗎？政府有做到這一點嗎？再者，更為重要的是，市地重劃的初衷及目的不是要讓原住戶的生活更好嗎？若真是如此，不是應該會獲得他們的同意嗎？但有嗎？原住戶居住的地方原本就是鳳山火車站旁的精華地區，其各項公共設施本來就非常的完備，政府卻是為了臺鐵及自己本身的利益，公然對原住戶進行強制的掠奪，將他們掃地出門，讓他們的生活陷入慘境！絕境！
再看看「空中鳳城」未來要作何使用？電影院、健身房、餐廳、百貨公司、辦公室...，幾乎都是要讓臺鐵出租營利，及讓政府收取稅金，根本是為了臺鐵及政府自己本身的財政目的而來，哪來的公益性及必要性？不得不問，為什麼政府的「空中鳳城」開發案卻是可以犧牲人民在《憲法》及《兩公約施行法》中所應獲得保障的權益呢？這個市地重劃案的正當性及合理性到底在哪裡？它是否已經變質成為另類的區段徵收？如今政府更是要用暴力進行強拆，強行將陳家掃地出門，這是否會嚴重侵害陳家的財產權、生存權及基本人權，讓陳家成為是國內的難民？
現行市地重劃缺乏自主性，皆是臣服於都市計畫之下
我國現行公辦市地重劃的法律規定為何？其法律條文主要是訂定於《平均地權條例》第56條，觀其第1項，對於重劃地區範圍之選定，內容不僅簡略、也相當的威權：「各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。」因此，依法，政府幾乎是可以隨意的選定市地重劃的範圍，而政府又是如何勘選呢？
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根據《市地重劃實施辦法》第8條第1項規定，「主管機關勘選市地重劃地區時，應就左列事項加以評估」，其第1款即為「都市計畫」。另，再根據《勘選市地重劃地區評估作業要點》第2條規定，「辦理評估之地區以都市計畫細部計畫已發布之地區為原則」，而其第4條「評估內容事項」第1款也一樣是「都市計畫」。而若以本案為例（高雄市第85期市地重劃區重劃案），其市地重劃選定範圍的基礎就是立基於「擬定鳳山市都市計畫（車站專用區）細部計畫案」的都市計畫。這表示我國現行市地重劃大抵皆是聽從於都市計畫的號令，只要是被都計單位劃定為市地重劃地區，地政單位就是毫不思索的聽命行事，對彼等而言，市地重劃純粹是一個價值中立的土地開發技術，地政人員只要是依照都市計畫的決定來做就絕對是正確的，然這卻是一個很大的錯誤。
市地重劃缺乏獨立的公益性及必要性評估
但是，問題來了，當市地重劃也嚴重侵害人民財產權、生存權及基本人權，其實施的效果幾乎是與區段徵收無異時，是否也應適用《土地徵收條例》第3-2條：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析。」這是因為根據戴秀雄及李明芝兩位教授之論著（立報，2023/5/3），「過去如竹南大埔區段徵收案的最高行政法院101年度判字第953號判決及台中高等行政法院101年度訴更一第47號判決即已指出，都市計畫公益不等於徵收公益，徵收處分是否合於公共利益、比例原則及必要性，應於徵收階段須獨立判斷。」即都市計畫不能作為徵收要件中公益性、必要性等的擔保。
若都市計畫不能作為區段徵收公益性及必要性的擔保，那麼，相同嚴肅的課題是，當市地重劃的實施效果與區段徵收幾乎是無異時，要問，都市計畫是否也不能作為市地重劃公益性及必要性的擔保？市地重劃的公益性及必要性是否也應要有獨立判斷？然而現行法令有對於市地重劃公益性及必要性的評估與判斷做出相關的規定嗎？掌握決策權力的市地重劃委員會是否也應該要讓人民參與，經過充分溝通討論對話，在確定其公益性及必要性之後，再做出核定與否的處分？而市地重劃委員會在作成核定與否的決定時，是否也應該要有公開清楚的會議紀錄，藉此告訴當事人及社會大眾，這個市地重劃案的公益性及必要性為何？但很遺憾，答案卻是都沒有的。
鳳山火車站市地重劃最後抗爭戶陳家，抗爭8年後，7月16日收到高雄市政府強拆令。他們的命運是典型市地重劃的悲劇。（圖／朱淑娟提供）
合法性之外，更要有正當性的考量
我國的市地重劃大底是學習自日本，論者可能會稱，在法律上，日本的公辦土地重劃是不用獲得重劃區內土地所有權人的同意，以此來作為台灣公辦市地重劃的背書。然而專研日本土地重劃的Sorensen教授（2000, 62-3）指出，回顧日本土地重劃的歷史其實是充滿著許多激烈的抗爭與衝突，尤其是二次大戰後當日本政府試圖以土地重劃來進行「戰爭損害重建計畫（War Damage Reconstruction Plan, Sensai Fukko Keikaku）」時，卻遭致許多土地所有權人的反對，這致使許多重建計畫因此而無法執行。反對者甚且在1968年組織一個「全日本反對土地重劃聯盟（All-Japan Land Readjustment Opposition League, Kukaku Seiri Taisaku Zenkoku Renraku Kaigi）」，以此來分享資訊、資源及反對的論述與策略，這個團體在當時是一個相當活躍的組織。
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許多在1960年代後期及1970年代初期所提出的土地重劃計畫，皆因為沒有事先獲得重劃區內土地所有權人的同意，因此遭致強烈的反對，致使面臨著無法執行的困境、或是執行的時間因此而拖延的非常長久，若以位於東京都北邊的埼玉縣（Saitama Prefecture）為例，在1950-1955，土地重劃案例的平均完成時間約為5.2年，但是到了1970-1974年，平均完成時間就因為土地所有權人的反對而拉長為14.3年，而這是尚不包括計畫於開始執行前的前置規劃及組織的時間，而這大概又會花費另外的5-10年。因此，Sorensen教授說，那時一個土地重劃案的完成大抵是要花費長達20-30年的時間。
由此，讓日本的地方政府深切體驗到土地重劃必須事先獲得土地所有權人同意的重要性，如此一來，後續的執行才會變得順遂，耗費的時間也才不會拖延的那麼長久，而這其實才是土地重劃最根本的基礎所在。因此，非常重要的，在1980年代初期，地方政府的作法已經做了很大的變革，它們深知在法律規定之外，必須要事前獲得土地所有權人的同意，這是後續執行土地重劃時最有效率的不二法門，這使得埼玉縣土地重劃案後來的平均執行時間持續的降低，從1975-1979的11.8年、1980-1984的10.7年、1985-1989的9年、至1990-1994的6.1年。日本地方政府從1970年代土地所有權人的抗爭中，所學習到的寶貴經驗是，縱然法律允許它們可以在沒有土地所有權人的同意下啟動一個公辦土地重劃案，但是，若那個土地重劃案沒有事先獲得重劃區內絕大多數土地所有權人全面性或壓倒性同意（overwhelming agreement）的話，它們卻不會這麼做。日本的經驗告訴我們，在合法性之外，更有正當性的課題，這二者不僅是不能劃上等號，而後者其實往往是比前者更為重要。
稍感欣慰的是，我國內政部也逐漸地從這10多年來的反土地掠奪及反家園迫遷的抗爭運動中體認了正當性課題的重要性，這如在本人所參加的立法院有關於自辦市地重劃的協調會中，地政司土地重劃科官員已明白的告訴地方政府負責市地重劃的行政人員，雖然《平均地權條例》第58條第3項規定：「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」但這並不表示只要有半數比例的相對多數就可以強行輾壓另外的相對少數，半數比例僅只是同意申請的門檻，並非是核准申請的門檻。而這樣的觀念最近也同為國土署所接受，吳欣修署長在7月11日明白表示「自辦市地重劃必須要100%地主同意」。然而，接續要問，若自辦市地重劃必須要有100%土地所有權人同意，那公辦市地重劃是否也必須要有100%土地所有權人的同意？在日本雖然公辦與私辦的法律規定有所不同，但是Sorensen教授卻告訴我們，在實際執行上卻是相當一致的，即不論是公辦或是私辦，地方政府都會事先努力徵得重劃區內土地所有權人幾乎100%的同意，如此一來才會正式啟動該市地重劃案，這一點非常的重要，很值得高雄市政府及國人參考。
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請將陳家視為「準不義遺址」，專案予以保存
該如何來解決陳家的痛苦及高雄市政府長年以來所面對的僵局？首先，這個問題的本質乃是歷史所遺留下來的課題，尤其是屬威權時代所留存下來的財產權剝奪及基本人權迫害問題，於當今民主轉型的年代，其問題的解決絕不應是再由受害人陳家來承擔，而是要回歸由始作俑者-政府來肩負解決問題的責任。因此，盼請陳其邁市長千萬不要將錯就錯，繼續重複過往威權時代的錯誤作法，欲強行用公權力來予以輾壓及強拆，這也表示高雄市政府於7月15日（台灣解嚴紀念日）當天所發出的強拆公文是非常不恰當的。
其次，市地重劃的目的應該是要提升住在該重劃區內人民的生活品質，讓他們生活的更好、更舒適。但是，如今的市地重劃卻是完全走樣了，它卻變成是政府及權貴階層用來把原住戶趕走、並拿他們的土地來進行土地開發及賺取利益的工具，原住戶的公民權及財產權是完全遭致剝奪。不得不說，這已不是市地重劃了，它已質變成為強勢階層對於弱勢階層的清洗及驅趕計畫，因此，什麼是現行市地重劃（其實也包括土地徵收）的社會意涵？它很清楚的告訴台灣的社會弱勢：你們不夠資格成為台灣現代城市的一員，你們並不屬於這個城市！然而，這也是非常不對的，我們甚盼屬中壯政治世代的陳其邁市長能夠透過陳家的保存來予以反轉，並終止走樣的市地重劃，這除了讓市地重劃能夠步上正軌之外，更是要由此宣誓：社會弱勢也是現代城市的一員，高雄這個城市是屬於大家的。
最後、台灣其實還有著非常多類似的土地掠奪及家園迫遷個案，我們非常感慨，台灣雖然已經解嚴，卻依舊還充斥許多威權統治的遺緒。這是因為過往威權政府掌握了全部的權力，所有的土地掠奪及家園迫遷的法規制度設計，幾乎都是讓社會弱勢完全無路可逃，這是亟待改革之處。我們欣見行政院會於日前通過《不義遺址保存條例》草案，其所謂的不義遺址乃是指「威權統治時期國家為達成鞏固威權統治之目的，所為侵害人權事件之發生地具有歷史價值與轉型正義教育意義者，藉由空間之保存維護及歷史事件之闡釋…，促使社會大眾共同反省威權統治時期政府侵害人權事件，進而以同理心包容歷史傷痕，落實轉型正義。」
因此，在觀念上及作法上，我們盼請陳其邁市長能夠將陳家的土地及其地上物視為是「準不義遺址」，經由專案予以保存，並讓陳家能夠繼續生活於此，並藉由這個個案來教育國人及後代子孫，讓社會大眾瞭解威權時代不公不義的掠奪體制及其所造成的傷害，並期盼未來終不會再有類似不幸案件的發生，藉此也讓大家深刻體認到高雄確實是一個追求公義及落實轉型正義的人權城市！
英文引用文獻：Andre Sorensen, 2000, Conflict, consensus or consent: Implications of Japanese land readjustment practice for developing countries, Habitat International, 51-73.
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＊作者為政治大學地政學系及東吳大學政治學系兼任教授、台灣居住正義關懷聯盟成員
