觀點投書：聯合政府或左右共治？—賴政府的憲法時刻

第11屆立法委員選舉落幕，結果正如選前各家民調顯示，立法院呈現三黨不過半之情形(國民黨52席、民進黨51席、民眾黨8席、無黨親藍2席)，雖總統是由民進黨賴清德當選，但立委投票結果充分顯示選民分裂投票(Split-ticket voting)，希望以達制衡執政黨；在同為雙首長制之法國，出現此種情形時，總統會任命國會多數黨人士為閣揆組閣，此即左右共治(Cohabitation)，回顧台灣，2000年初，同樣為朝小野大的扁政府任命國民黨籍唐飛為行政院長，惟僅139天便下台，此後扁朝皆為少數統治；時至今日，歷史重演，賴政府在組閣權上會做出怎樣的抉擇，不禁令人遐想。

97修憲後我國憲政體制之混亂

造成前述爭議的原因在於我國憲政體制的不明確，在1997年第四次修憲後，憲法增修條文凍結憲法第55條之適用，也就是總統任命行政院長不須再經立法院同意，且在增修條文亦新增總統擁有國家安全大政方針決定權，再輔以釋憲實務[1]觀察，可知大法官認我國有雙元行政權力結構存在；歷史解釋而言，1997年修憲時，國民黨與民進黨有關的修憲提案，均分別在提案理由說明中，明確地表示所提憲政制度修正之設計，將提供未來政府權力在總統與行政院長之間轉換的可能，此即表明97修憲將左右共治即換軌制度納入憲政制度[2]，故多數學者認為我國在97修憲後的憲政制度為參考法國第五共和的雙首長制。

但有爭議在於，雖然我國憲法條文形式上具備雙首長制要件，但從憲政運作實然面來看，總統實際上對於行政院長有任免全權，所以有部分學者認為總統與閣揆間並沒有存在權力中心來回擺盪的空間(換軌)，且行政院院長也不再向立法院負責(實際上遵照總統的意志)，而現行憲法設計的立法院不信任投票制度又形同虛設；故部分學者認為我國政府體制是總統實質上(透過行政院長)指揮行政的總統制[3]。

本文認朝雙首長制解釋為妥，蓋從現行憲法條文制度面來看，行政仍須對立法負責，行政院官員亦須至立法院備詢，與總統制之行政立法分立截然不同，且若朝總統制解釋，未來修憲變革幅度亦較雙首長制大；惟本文亦認同實質總統制論者之批評，即遇有分裂政府時，總統須尊重國會生態任命國會多數黨同意人士出任閣揆，故此次大選結果或將是完善換軌制度的最好機會，即呼應本文標題，不僅是對於賴政府還有全民的憲法時刻!

此次大選與扁政府時情形不一樣

2000年至2004年陳水扁第一任期時，陳總統僅於甫當選時，任命國民黨籍唐飛組閣，惟139天便下台，此後皆任命民進黨籍人士出任行政院長，當時扁政府以新民意不該被舊民意所拘束為由，但這是因為當時總統立委是分開選，所以當時立法院相對於新民意所代表之總統是屬於舊民意，且我國又無總統主動解散國會權之設計，故扁政府當時以此理由為少數統治尚屬人之常情。 （相關報導： 風評：民進黨逼宮戰，水牛伯該讓王義川？ ｜ 更多文章 ）

惟回到此次大選，總統立委是同時選出，故並無新舊民意之分，兩者之民意皆係新民意；且陳水扁總統除了2000年初國會是少數黨外，於第五屆第六屆立委改選後，民進黨皆是第一大黨，且國親亦無正式組成政黨聯盟；而此次民進黨於立委改選結果確實淪為第二大黨，故若賴政府欲以扁政府時之情形為參考甚或為例的話，本文認實無可比擬性。

聯合政府還是左右共治

先說左右共治，比較法上，1986年法國總統密特朗的左派政權在國會選舉大敗，雖然法國憲法未明定總統須任命國會多數黨為總理，然而為了行政立法不至衝突，密特朗放棄任命同黨人士而任用了右派席哈克作為總理（類似我國行政院院長）。此情形在1993年及1997年再次出現，確立了左右共治作為法國憲政慣例的基礎。

回顧台灣，2000年至2008年陳水扁總統任期內，未確立左右共治此一憲政先例，雖如前述，陳總統之作法尚能理解，惟其8年任期內，行政及立法的互動衝突不斷，無法有效推行政策，更造成政治上的紛擾不斷及憲政危機[4]；回到今日，賴清德總統與其前輩遇到相同的問題，但時空背景真的是不同了，當年陳總統尚能以新民意主導組閣，賴總統如今面對同樣代表新民意的國會生態，是否仍用相同理由以少數統治主導行政，不無疑慮。

若賴清德總統有足夠大的魄力，任命國會最大黨國民黨(或藍白聯盟)來主導組閣，實為樹立了台灣憲政史上第一次左右共治的憲政先例，與其施政上在國會處處受到杯葛，不如大手一揮請國會最大黨來組閣，而此時憲政運作雖會較「少數政府」更為順暢，但總統與不同黨的閣揆間如何溝通、分工是必須面對的問題。

第二條路便是籌組聯合政府，若賴政府不想將行政權力一分為二的話，此時即須尋求小黨支持組成政黨聯盟，唯一的選擇就是民眾黨，蓋此時民進黨與民眾黨席次總和為學理上所謂最小獲勝聯合（minimal winning coalitions），賴總統此時選擇由綠白共同組閣，但問題點也很明顯，民進黨與民眾黨的意識形態及政策理念不盡相同，先不說民眾黨是否會同意，這個脆弱的政治聯盟如何在執政上去磨合溝通必先成為問題。

當然，賴政府還有一條路就是少數政府，即與扁政府一樣，仍任命民進黨籍人士出任閣揆，但殷鑑不遠，扁政府時行政立法的全面對立，賴清德總統時任立委都看在眼裡，當然政治上並沒有永遠的敵人，或許情況不會如同當年那樣糟，但賴總統若想施政上有所建樹的話，尊重國會生態應不可能會是錯的。

若賴政府最終組閣上選擇聯合政府甚或左右共治，對於賴政府還有台灣人民而言，皆是一個歷史性的「憲法時刻」（constitutional moment），因為無論聯合政府還是左右共治皆沒有先例[5]，對於台灣而言，都是新的嘗試，雖然新的嘗試同時也會帶來很多待解決的憲政爭議，但於公而言，憲政體制的完善不僅對政府對人民都是百利而無一害的事；於私而言，筆者身為公法組的學生，看到憲政體制這個傳統公法爭議再次被各界拿出來討論，對於當初選擇報考公法組的那股「為國為民」的熱血也不禁再次燃燒起來。

註：

[1] 有興趣讀者可參閱釋字461及627號解釋。

[2] 參閱 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞編著，《憲法—權力分立》，新學林，2008.09 二版，頁178。

[3] 參閱 湯德宗，〈論九七憲改後的憲法結構—憲改工程的另類選擇〉，《權力分立新論(卷一)—憲法結構與動態平衡》，元照，2005.04，頁 36~45。

[4] 長達三年多沒有監察院長即是一例。

[5] 雖過去偶有執政黨為展現「胸襟」任命在野黨人士或非執政黨籍人士為閣員，但這皆非正式組成聯盟成立聯合政府。 （相關報導： 風評：民進黨逼宮戰，水牛伯該讓王義川？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為大學為台北大學法律系畢業，目前正就讀於政治大學法研所公法組碩