美中競爭》針對中國的法案倍增　學者示警：美國國會做得太超過恐加劇局勢

為了因應與中國的競爭，對中國強硬已成為美國國會跨黨派共識。卡內基國際和平基金會高級研究員屈維斯和前研究員米勒直言，儘管至今美國國會通過的法案，對抑制中國有所進展，但仍具做得太過火的風險，而聯邦參議院跨黨派訪團到中國，凸顯部分關鍵國會議員想以不同方式來穩定美中關係。

做為卡內基國際和平基金會美國治國方略專案負責人的屈維斯（Christopher S. Chivvis）和曾任該專案研究員的米勒（Hannah Miller），分析美國國會近年提出針對中國的法案，並解讀其中主要想法和辯論要點。他們坦言，由於公開發言是研究素材之一，部分國會議員在公開場合更敢言，可能會使評估有誤差。

卡內基國際和平基金會15日刊出屈維斯和米勒的研究文章，提到美國國會自2018年開始大力關注中國，但2013至2021年間經歷第113至116屆國會，其中關於中國的法案增加6倍，而第117屆國會在最新會期中，提出關於中國的法案比有關中東的還多。

屈維斯和米勒指出，2019年第116屆國會是對中國強硬的高峰，而2020年COVID-19疫情的反中情緒高漲，加速國會動作，且許多通過的草案只有些微，甚至沒有經過辯論，像是2019年通過的《香港人權與民主法》、《防止維吾爾人強迫勞動法》獲得兩院跨黨派支持，幾乎是無意義過關。

米勒與屈維斯表示，美國國會10年前對中國的法案聚焦於貿易和人權，後者主要是西藏及天安門事件，但隨著中國2019年打壓香港公民示威，美國國會對中國人權的關注大幅提升。他們稱，部分企業反對《防止維吾爾人強迫勞動法》，擔心限制影響生意，可是國會和白宮最終仍支持該法生效。

有關中國的法案數量倍增

不過人權議題在與中國有關的法案中占比不高，米勒及屈維斯發現，國防開支自2020年起占比大增，包括就潛在的台灣衝突做準備，而《國防授權法》（NDAA）涵蓋許多針對中國，卻與防衛無直接關係的條款，像是限制中國電影產製、對孔子學院、吩坦尼（Fentanyl）和電動車供應鏈採取措施。

他們說，雖然NDAA未點名特定國家，但國會授權的近1兆美元經費中，大部分項目受到對中國軍事現代化及挑戰美國在亞洲支配地位的憂慮影響。此外，過去5年間，NDAA提及中國的次數增加5倍，且2023財政年度NDAA提到中國共產黨13次，反觀2018財政年度NDAA提到次數為0。

屈維斯和米勒提到，第117屆聯邦眾議院1月10日最先通過的數個法案中，以365票贊成、65票反對，成立美國與中共戰略競爭特別委員會，其提出10點美國應投資的項目中，過半提到台灣。該委員會僅具諮詢性質，但大部分建議都納入2024財政年度NDAA當中。 （相關報導： 與中國較量軟實力，如何立於不敗之地？美眾議員克里什納莫迪：這三招可擴大美國影響力 ｜ 更多文章 ）

屈維斯與米勒稱，大多數針對中國的軍事系統及態勢辯論和法案都聚焦在支持台灣抵禦攻擊，而大部分主張改變對台灣「戰略模糊」的國會議員屬右派，但不是只有右派要求美國調整戰略，2021年時任眾院軍事委員會副主席路里亞（Elaine Luria）曾投書，表明國會應放寬總統對保護台灣的權力。

他們指出，在2022年時任眾院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪台後，美國聯邦參議院外交委員會正副主席共同提出《台灣政策法》，儘管部份委員會成員擔心升高台海衝突機率而反對，該法案仍在委員會過關，不過最後部分條款納入2023財政年度NDAA。

新雷根派、經濟鷹派

他們表示，雖然2023會計年度《綜合支出法》未納入要給台灣的20億美元援助，但此條款效期到2028年，這顯示跨黨派高階國會議員準備要求白宮就反對中國侵略台灣採取更激進的作為。不過國會議員的看法仍有不同，主要有聚焦經濟的經濟鷹派和著重在防衛的新雷根派。

根據米勒與屈維斯的研究圖表，新雷根派以共和黨人居多，經濟鷹派則是民主黨人為主。他們稱，新雷根派強調挑戰的急迫性，還有立即行動的必要性，尤其是強化在印太地區的威懾能力，最重要的是嚇阻中國犯台。部分共和黨對中鷹派被稱為「優先順序者」，即主張美國必須在投資亞洲和其他地區做選擇。

屈維斯和米勒說，這些共和黨對中鷹派常強調中共是敵人，而非中國，此舉一來是避免被批評具種族主義、反亞洲，同時提升對共產主義意識形態的認識。他們提到，這些人也警告中共與美國內部各領域有連結，但這樣的擔憂若太超過，恐怕削弱美國的開放系統的優勢。

他們認為，共和黨阿肯色州聯邦參議員柯頓（Tom Cotton）是特別例子，因為他發言很鷹派，想法也與新雷根派相同，卻選擇關注美國和中國經濟層面的競爭，且認為「脫鉤」才是讓中國成長變慢的方法。柯頓關注經濟，是擔心10年後，美國人醒來發現處於中國主導的全球秩序中又窮、又弱、又不利的地位。

米勒及屈維斯稱，經濟鷹派認為美國應強化自身經濟競爭力，而非採取全面的全球政軍行動來反制中共。民主黨的加州聯邦眾議員、美國與中共戰略競爭特別委員會成員康納（Ro Khanna）是經濟鷹派的領袖，而他4月強調，美國外交政策以和平為目標，「戰爭遊戲和贏得新冷戰」的討論漸增具有風險。

做得太超過會有風險

9月因貪汙指控而卸下參院外交委員會主席一職的梅南德茲（Robert Menendez），立場介於新雷根派和經濟鷹派之間。屈維斯及米勒說，梅南德茲的鷹派立場使他能與共和黨同僚合作，而多數經濟鷹派也支持美國加強軍事能力，只是對軍事開支及部署美軍訓練台灣的支持度有所不同。

另外，經濟鷹派也比新雷根派留下較大的談判和妥協空間。屈維斯與米勒提到，無黨籍聯邦參議員桑德斯（Bernie Sanders）警告，美國和中國之間的敵意就像911事件後急於投入「反恐戰爭」，並認為民主和獨裁主義對立也會出現在國內，所以對中國的意識形態有敵意是錯誤，甚至會傷害到美國的民主。

他們也說，部分國會議員擔心更多辯論反而加劇對立，因此保持沉默，也可能是擔心被視為軟弱，並稱新雷根派和經濟鷹派的看法都很明智，且美國國會過去5年所做的事，讓美國在長期競爭中處於更強健的地位，只是做得太超過就有風險。

屈維斯與米勒提醒，若是能向選民展現強硬態度、奮戰精神的機會，部分共和黨人可能會甘願對中國採取敵對關係，而如果能促使尋求的產業政策通過，一些民主黨人也會接受與中國敵對的關係。他們認為，這樣的國內因素會增加高估其他強權的敵對意圖，就算能採取和解方案，國會也會選擇強硬政策。

他們直言，中國也會嚴肅看待美國國會動態，以此推促美國未來行為模式，並制定因應策略，且中國國際關係專家王緝思說，「許多中國的觀察家深信，美國因懼怕和嫉妒，促使採取任何圍堵中國的方法」，而中國從美國國會聽到的言論，恐怕是驗證其想法。

不過米勒和屈維斯強調，參院民主黨領袖舒默（Chuck Schumer）10月率領跨黨派同僚訪問中國，顯示部分關鍵國會議員準備好冒險穩定美國和中國的關係，且考慮用不同的方式。他們稱，國會並非決定中國對美國看法的唯一因素，但其發言和行為相當重要。 （相關報導： 與中國較量軟實力，如何立於不敗之地？美眾議員克里什納莫迪：這三招可擴大美國影響力 ｜ 更多文章 ）

屈維斯與米勒指出，國會擁有執行管理長期競爭的關鍵戰略的權力，加上中國在聽美國國會的言論，還有國會的趨勢及思潮會形塑及反映國家更廣泛的知識潮流。他們強調，美國和中國競爭的問題在於能否保持在理智線內，而威懾對達到穩定目標能發揮作用，任何權宜之計有時只會帶來激烈競爭。