碳定價（Carbon Pricing）是透過對碳排放訂定價格，利用市場機制降低碳排放量，以適切反映氣候影響成本和促進低碳能源選擇，為全球邁向2050淨零的重要策略。歐盟為加速減碳，目標以2030年較1990年減少55%溫室氣體排放量，推出Fit for 55 in 2030套案。其中重要措施就是強化歐盟排放交易系統（Emissions Trading System, ETS），並提出「碳邊境調整機制」（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），後者將於今（2023）年10月1日開始試行，2026年正式實施。
WTO秘書長伊衛拉（Ngozi Okonjo-Iweala）表示，貿易是全球氣候困局的解方之一，WTO將推動「全球碳定價機制」，她更在2023年1月於世界經濟論壇時表示：「一個全球共享的碳定價框架（a shared global carbon pricing framework），可提供企業確定性，及為發展中國家提供可預測性。世貿組織正與世界銀行（WB）、經濟合作發展組織（OECD）與國際貨幣基金（IMF）合作整合全球碳定價。」
換言之，碳定價是全球淨零必須採行的關鍵策略措施。世界銀行2023年《碳定價發展現狀與未來趨勢》報告指出，迄2022年4月，實施中的碳定價工具（Carbon Pricing Instrument, CPI），碳稅（Carbon Tax）或總量管制與排放交易（ETS）共計73個，覆蓋全球溫室氣體排放總量約23％。我國2015年制訂之「溫室氣體減量及管理法」已有ETS機制，只是迄今未曾實施；環保署在今年初修正通過的「氣候變遷因應法」增加碳費徵收法源，並於環境部成立後，宣布將依據碳費徵收對象之2024年排放量計算其碳費並於2025年繳交。
環境部碳費徵收可能遭遇之困境
依照「氣候變遷因應法」（以下簡稱「氣候法」）第28條及第29條規定，碳費是分階段，對於排放源的直接與間接溫室氣體排放量收費，並且發電業提供電力消費之排放量可扣除其額度。另碳費徵收對象可提出「自主減量計畫」，且該計畫達到中央主管機關「指定目標」，可獲核定適用碳費優惠費率。
環境部的前身環保署在今年4月則對外說明：初期規劃徵收對象為年排放量達2.5萬噸之電力業及製造業，至於費率多寡，依照氣候變遷因應法前述條文，有免徵、優惠費率等規劃，但具體實施細節仍待環境部公布相關子法。
「指定目標」高低將影響實質減碳成效
氣候法第29條第1項規定：「碳費徵收對象因轉換低碳燃料、採行負排放技術、提升能源效率、使用再生能源或製程改善等溫室氣體減量措施，能有效減少溫室氣體排放量並達中央主管機關指定目標者，得提出自主減量計畫向中央主管機關申請核定優惠費率。」
此一設計應該是參考英國「氣候變遷協議」（Climate Change Agreements, CCA）制度。然而英國碳定價機制是多樣複雜的，電力業、特定製程製造業、航空業被納入總量管制與排放交易（ETS）；另外對於工業、商業、農業、公共服務等課徵氣候變遷稅（Climate Change Levy, CCL），依照其使用能源類別（電、天然氣、液化石油氣、煤）繳納不同稅額。英國政府考慮到氣候變遷稅對於產業的衝擊，這些產業可透過公（協）會與政府簽訂氣候變遷協議，只要產業達到協議中兩年一期的減量目標，政府將給予氣候變遷稅高額折扣（扣減77-92%）。氣候變遷稅性質上是對下游使用端課徵的能源稅，對於溫室氣體主要排放源，例如發電業及能源密集產業，仍受UK ETS管制。
若未來我國碳定價僅實施碳費，氣候法第29條的中央主管機關「指定目標」便成為碳費徵收能否發揮減量效果的關鍵。不同產業減量空間、減量成本差異極大，環境部迄今尚未提出各產業「指定目標」如何訂定，倘若是一個寬鬆的目標，以碳費徵收促進產業減碳之功能將大打折扣！
低費率不利因應CBAM：
全國工業總會2022年白皮書曾表示，碳費徵收對象應擴及所有事業與民生，避免對同一排放源同時實施總量管制碳交易與課徵碳費，費率應不高於主要競爭對手國，對尚無替代性低碳技術或低碳原物料可應用者，應予免徵。考量企業負擔能力及國際競爭力，建議碳費費率可採先低後高分階段滾動檢討。
數月前民間團體舉行論壇，建議「碳費2024年起徵價應為每公噸500元，並逐步提高到2030年每公噸3000元」。
Stuart Evans建議為宣示國家追求淨零之雄心，碳價應有明確的價格上升路徑（trajectory）。以新加坡碳稅為例，由5 新幣/噸提升到2024-5年25新幣，2026-7年45新幣， 2030年可望達到50-80新幣水準。
我國氣候法規定，碳費是針對被徵收對象直接加間接「每一噸」排放量都納入徵收。因此環境部在起徵費率的規劃不可能太高，否則將對產業營運產生重大衝擊。依照之前環保署對外說法，可能台幣300元/噸，若參考韓國交易碳價與新加坡碳稅規劃，或許為台幣500元/噸。此外，氣候法有產業提出自主減量計畫適用優惠費率的規定，為降低對產業衝擊並提供充分減量誘因，未來優惠費率可能落在每噸100-200元區間。
歐盟實施CBAM與EU ETS是連動的，「CBAM 逐步引入，同時歐盟排放交體系免費核配（free allowance）逐步減少，以支持歐盟工業的脫碳」。歐盟CBAM於2023年10月1日起進入過渡期，進口商僅需申報產品碳含量。2026年CBAM 將要求指定產品進口商，依照歐盟排放交易市場價格購買CBAM憑證，但計算時會扣除EU ETS 中覆蓋產品的免費配額，以及產品生產國實際支付的碳價（actual payment of the carbon price）。我國的「碳費」雖然符合CBAM認可碳價定義，然鋼鐵業等產業若申請適用前述優惠費率，可能只繳每噸台幣100-200元（約3-6歐元），與EU ETS 目前約為86-90歐元的水準相差甚鉅，未來CBAM列管的鋼鐵製品等出口到歐盟，幾乎全數要購買CBAM 憑證。為減輕台灣企業的碳關稅焦慮，建議可效法南韓政府透過與歐盟雙邊貿易磋商，縮小彼此對實際碳價的認知差距。
台灣碳定價的策略
台灣溫室氣體排放分析
環保署自105年起對電力業、鋼鐵業、水泥業、煉油業、半導體業等及直接排放每年2.5萬噸CO2e以上之製造業進行盤查；111年擴大要求直接排碳加上間接用電達2.5萬噸CO2e以上之製造業進行盤查，前後二批共約5百多家。
依據環保署「事業溫室氣體排放量資訊平台」，目前僅有第一批應盤查登錄排放源資料，統計2021年發電業、鋼鐵業、水泥業、煉油業、半導體業、薄膜電晶體液晶顯示器業等製造業及直接排放2.5萬噸CO2e以上排放源，計289家，直接排放量234百萬噸CO2e，佔全國總溫室氣體排放量8成。其中以發電業為最大，127百萬噸CO2e；其餘製造業直接排放為107百萬噸CO2e，各產業直接排放量如下圖。
台灣碳定價制度設計建言
推動實施碳定價雖是刻不容緩，但目前環境部規劃的碳費徵收方向缺乏明確減碳力道，且不利企業對接國際碳關稅趨勢，建議必須予以調整。今年2月15日公布施行氣候法有「總量管制排放交易」及「碳費」二種碳定價實施的法律依據，因此在不修法的前提下，建議二種碳定價工具併用，「雙軌並行」，建議做法如下：
I. 發電業與鋼鐵、水泥、石化、煉油、光電、半導體、造紙及其他製造業，年溫室氣體排放量（直接加間接）達2.5萬公噸CO2e以上者，實施總量管制及排放交易。
II. 未納入總量管制及排放交易之製造業、運輸物流、住商服務業（教育、醫療與慈善事業等除外），年溫室氣體排放量達1萬公噸CO2e以上者，依用電及燃料使用徵收碳費。
1. 年碳排達2.5萬噸以上電力業及製造業實施ETS，才能有效減量，並且與CBAM接軌：
（1）歐盟藉由實施ETS，有效降低歐盟境內溫室氣體排放，其涵蓋率為40%。為達2050淨零排放，在「歐盟綠色政綱」（European Green Deal）的55套案（Fit for 55），ETS 是非常關鍵的政策工具，加嚴歐盟境內電力業及製造業碳排放管制，另為防止「碳洩漏」，同步推行「碳邊境調整機制」即CBAM，因此歐盟 CBAM 設計的原理，就是跟EU ETS 制度相連結，歐盟以外國家生產製造的產品，要與歐盟境內生產負擔等價的碳成本。
如前所述，我國溫室氣體排放主要來自發電業及鋼鐵、水泥、石化、煉油、光電、半導體、造紙等產業，佔我國總排放量8成。由於僅徵收碳費無法實質掌握減量成效，若能參照歐盟經驗，實施ETS 並核配排放量，排放總量上限每年遞減2.2%，如此才能落實國家階段管制目標與淨零路徑。此外，可分階段檢討ETS實施成效，逐步下修列管規模，擴大ETS實施對象。惟應參照瑞士碳稅制度中不重複管制原則（No double regulation），對於參加總量管制與排放交易之產業，即應免除其碳費課徵義務。
（2）以往EU ETS最大爭議在於免費核配問題，然而歐盟在Fit for 55及CBAM導入下，已明確提出逐年降低免費核配目標，至2030年免費核配將僅剩約一半，2034年全部取消。詳如下表。
因此我國可以參考歐盟作法，對前述五百多家排放源進行總量管制並逐年加嚴，目標至2040年前免費核配歸零。除可明確推動國家減量路徑，讓ETS受管制企業可清楚未來減量目標，也有利於與歐盟CBAM碳價扣減（deduction）協商。至於台灣實施ETS是否會有排放量過於集中，市場流通不易等問題，參考其他國家經驗，藉實施國家電業自由化，以及ETS制度設計，導入額度持有限量與儲備配額流通機制等，都是可行的措施。
（3）台灣證交所與國發基金已合資成立「台灣碳權交易所股份有限公司」，代購國外碳權或辦理國內自願減量額度交易，這些額度（碳權）主要提供企業碳中和或環評增量抵換，絕非正瓣。唯有推動實施ETS，讓企業透過碳權交易所進行排放額度交易，才能使其健全運作，達成政府成立碳交所加速推動國家淨零之本意。
2. 未納入ETS之製造業、運輸物流、住商服務業（教育、醫療與慈善事業除外），其年溫室氣體排放量達1萬公噸CO2e以上者，徵收碳費：
（1）依據經濟部能源統計，2021年工業部門電力消費量佔全國57%，其次為住宅部門18.6%，商業部門16.1%。如前所述，全國工業總會2022白皮書也主張碳費徵收對象應擴及所有事業與民生，掌握公平性原則，避免對同一排放源同時實施總量管制碳交易與課徵碳費。另依經濟部商業部門電力統計，2021年商業部門電力消費，以「批發及零售業」、「運輸及倉儲業」為最大宗，2021年用電量達100億度，占整體商業部門34%。因此有必要將連鎖超商超市、大賣場、運輸物流、電信服務等納入碳定價範疇，促使加速節能與能源效率提升。
（2）「氣候變遷因應法」對於碳費徵收已有法律授權，因此對於非ETS 管制對象，但屬用電大戶之製造業、運輸物流及住商服務業（公共服務，如教育、醫療與慈善事業建議可免徵），建議以企業年溫室氣體排放1萬噸CO2e（相當於年用電量達2千萬度）以上者，依用電及油、氣等燃料使用徵收碳費，且為達到節電與燃料轉換及提升能源使用效率目標，可依現行氣候法第29條規定，由中央主管機關會商有關機關訂定指定目標，鼓勵事業提出自主減量計畫，即可適用優惠費率。
有關自主減量計畫與優惠費率的作法，可參照前述英國氣候變遷協議，與各產業公（協）會協商，設定提高能源使用效率或節能的目標，若可達到，可適用較高的分級折扣，促使非ETS 納管對象，但用電高的製造業、物流運輸業及服務業也能加速減碳。
結語
推動實施碳定價為國家淨零推進當務之急，減碳不是少數製造業的責任，透過大排放源實施總量管制與排放交易，運輸住商用電大戶徵收碳費，對於ETS實施對象參照歐盟逐步減少免費核配額，碳費徵收對象則採自主減量計畫優惠費率誘因，讓碳定價制度幫助國家達成2030年國家自定貢獻（NDC）目標，並且兼顧產業發展，在全球供應鏈站穩腳步。
至於2030年至2050年，需要更進一步產業轉型與創新技術應用，因此現階段推動的碳定價策略，宜與國際接軌，對大的排放源採用總量管制及排放交易，讓有能力、有意願減量的企業，及早布局投資創新減量技術，以氣候投資提升我國在淨零時代的國際競爭力。
此外，也要協助企業避免「漂綠」爭議，引導企業應以自身減排優先於碳權抵換，最後剩餘排放量，才可利用碳抵換方式來達到碳中和目標。如要使用，碳權來源應符合高度誠信與有助於永續發展，且通過外加性與永久性檢視，才具有減少大氣中二氧化碳之實質效益。因此，對於國際碳權之運用，除應嚴格限制抵用比例，且應與國家自定減量貢獻結合，以免誤導我國淨零推進，延遲國家淨零轉型。
＊作者為英國倫敦政經學院格蘭瑟姆氣候變遷與環境研究所訪問學人、台大環工所兼任助理教授、台北市環保局前局長
