台灣副總統賴清德出訪巴拉圭　過境美國如何成為「深思熟慮的妥協」？

台灣副總統賴清德即將8月12日啟程出訪台灣邦交國巴拉圭，他此行計劃18日返台，期間將先後過境美國紐約、舊金山。目前為止，賴清德對此行相對低調，然而中國已經在消息確定之後便高調向美抗議。

事實上，近30年來，從李登輝到蔡英文時期的台灣歷屆總統及副總統訪問中南美洲邦交國時，過境美國一直是常態，只是細節各異。台灣高層「過境美國」時，會到訪哪個城市，待多久，與誰碰面，會不會公開活動，並借此釋放何種政治訊息，以及產生何種政治效應，北京又會如何反應等話題，一直是台美斷交40多年來觀察台美中關係的特定模式。

此次賴清德以現任副總統身份出訪巴拉圭，途中也會再次過境美國，加上台灣大選在即，賴清德是代表現任執政黨的參選者，這次訪問再次讓台灣以「過境外交」維繫對美外交，開拓生存空間的種種挑戰浮上台面。

賴清德：「有走入白宮志氣」的副總統

7月19日中國駐美大使謝鋒公開批評賴清德過境美國是「正向我們衝來的灰犀牛」，要求白宮立即拒絕讓賴清德踏入美國 。而賴清德7月初在台灣宜蘭一場閉門選舉造勢活動中，順應支持者談話發言稱，台灣總統「要有走入白宮的志氣」，引發國際媒體關注及台灣輿論風波，英國《金融時報》獨家報導稱，美國有高層針對賴清德談話，要求解釋。不過，美國後來澄清沒有此事。

前美國在台協會（AIT）處長、前美國駐港總領事楊甦棣（Stephen M. Young）接受BBC中文訪問時稱，今年3月他在台北與美國智庫的朋友一起，和蔡英文以及賴清德有過坦率的交流，他憶及有談到美台灣關係應該在實質性的事務上繼續發展，而非在象徵性的宣稱。此次賴清德意外提到台灣領袖要往華府前進，他感到意外：「美國可以有參議員，眾議員或高級官員去紐約或洛杉磯與台灣高層碰面，但不會是在華盛頓。我以為這個訊息一直都很清楚。」他強調。

分析台灣獨特的「過境外交」模式，澳洲國立大學亞太學院講師宋文笛向BBC中文稱，此外交形式，讓美國和台灣可以利用對協議、中途停留城市的選擇、停留時間以及同台灣領袖會見的美國官員層級等方面的「調整」，作為風向標，表明美台關係。「說到底，台灣的過境外交為美國和台灣進行實質性互動提供了「合理的推諉」空間。」他強調，這對北京也如此。

宋文笛認為，台灣在任總統或副總統不能與白宮有正式外交訪問，也無法建立正式外交關係，而且總是要為了處理北京的反應，因此所謂的過境外交，即在前往第三國的途中在美國停留，以航機「加油」為由，漸漸的成為一種「深思熟慮的妥協」。 （相關報導： 巴拉圭發展需要有台灣這盟友！準總統潘尼亞透露和美國大使談了這些事 ｜ 更多文章 ）

「過境外交」的開端與起伏

過往，華府對台一直有不允許台灣現任的正副總統、行政院長、外交部長與國防部長等5人，踏入華盛頓哥倫比亞特區的不成文規定。台媒《報導者》說，因此聯合國總部所在地的紐約市，也就成為台灣高層過境美國的首選，之後則是以西岸洛杉磯或舊金山，或太平洋島嶼夏威夷。而且，除了城市安排的差別外，美國國務院批准台灣總統及副總統過境美國的停留時間與活動範圍，也是台美關係重要的指標。

美方過去也多以單趟24小時停留為原則，也會限制台方的活動範圍，只待在酒店公開行程不公開，甚至僅准許在機場等待班機加油不得落地入境。

「就連隨團的台灣媒體也都曾被要求不得在美國境內進行採訪，或者不得在總統行程結束、離境之前發佈現場新聞。」《報導者》說。

不過，2016年蔡英文入主台灣總統府後不久，美中貿易戰開打，中美關係遽降，相反美台關係升溫。2019年，白宮允許蔡英文過境美國，高調在紐約哥倫比亞大學演講。2023年，台灣外長吳釗燮與美國副國務卿雪蔓（Wendy R. Sherman 謝爾曼）首次在華盛頓特區一河之隔的AIT總部碰面引發熱議，被視為美國開始有限度地打破過往默契的第一步，但也隨即引發北京強烈抗議。台灣高層過境外交的種種安排細節及時機，都明顯契合台美關係的溫度變化。

不過，台灣以過境外交對沖美中台三角關係的做法，普遍被認為始於已故的台灣首任民選總統李登輝。

李登輝在1990年代，執政逐漸穩固後，以「務實外交」為戰略──在有尊嚴的情況下，不甚計較名稱或形式（譬如不杯葛以「中華台北」參加奧運），試圖在國際空間開拓台灣外交，突破台北與華盛頓的關係。

1994年5月，李登輝在拜訪南非及中南美洲邦交國後，以舟車勞頓為理由，向華府申請回程「專機過境」。不過，時任美國總統柯林頓（克林頓，Bill Clinton）政府，拒絕發給李登輝過境簽證，亦不讓其專機在夏威夷過夜，僅准予在檀香山軍用機場「加油」停駐一晚。李登輝獲悉後以不打領帶，身著休閒衣物，拒絕下機，在飛機上與時任美國AIT主席白樂崎（Natale Hans Bellocchi）會晤，表示抗議，並意外引發美國政壇與輿論對台北的聲援及同情。美國反對黨及許多輿論批評柯林頓屈服北京壓力。

中美關係專家馬利德（Richard McGregor ）曾在著作裏評論，李登輝在此行之後即刻把握時機，見縫插針，因為美國政壇在「六四」天安門事件後對北京的不信任增加，也對北京開始崛起的自信感到壓力，而美中外交關係，也因為經貿問題產生許多摩擦。台北花費數百萬美金給華府政治公關公司，最後成功打通國會，參眾兩院投票通過邀請李登輝1995年以私人名義訪美，即便美國國務院仍持反對態度，柯林頓最後裁示發予李登輝簽證，李登輝返回母校康乃爾大學發表演講，並首次對外提出「中華民國在台灣」的聲稱，成為美台斷交後首位訪美的台灣總統，在國際媒體聲名大噪。卻引發北京強烈抗議，美中關係一度受到極大影響。

作為報復，1996年，北京在台灣首次民選大選時進行飛彈軍演，射入台灣海峽，引爆第三次台海危機，美國調動兩個航母戰鬥群進入台灣海峽。但其後台北事實上開始操演過境外交，在美中間協商及對沖外交關係。

李登輝在1997年再次過境夏威夷，並拜訪移居當地的張學良。 （相關報導： 巴拉圭發展需要有台灣這盟友！準總統潘尼亞透露和美國大使談了這些事 ｜ 更多文章 ）

陳水扁到馬英九蔡英文

2000年後，台灣政黨輪替，民進黨陳水扁掌權後，貫策李登輝過境外交模式，在8年總統任期內，共計過境美國17次，規格各有不同。根據台媒分析，美方授意，給予陳水扁行程規格最高是在2003年底，陳水扁在紐約過境，接受非營利組織的一個人權獎項。但之後，陳水扁因為推動台灣「加入聯合國公投」引發小布希（小布什）政權極度不滿，在任內最後2年過境美國時，不被允許公開活動，僅准許總統專機在阿拉斯加機場加油幾小時。

2008年，國民黨馬英九上任，8年任內也過境美國多達19次。但馬英九與北京關係良好，因此過境美國都採低調模式，只有在2013年紐約停留約兩天及2015年卸任前夕在東岸波士頓參加了一場哈佛大學不公開座談會。

現任總統蔡英文上任後，至今過境美國13次，最高規格為今年4月過境美國時，在洛杉磯與美國眾議院院長麥卡錫（Kevin McCarthy）會面，並在雷根圖書館（Regan Libray）高調發表演說，這是台灣總統首次在美國國土與美國在任眾議長會面，也是中美1979年建交以來，台灣領導人在美國進行的最高級別面對面會晤。中南海則以連續三天解放軍軍機「環台」演習作為報復。

賴清德訪美的時機

在台灣大選逐漸逼近之時，賴清德下周將以台灣副總統身份過境美國，屆時他會與誰碰面又將再次成為焦點。但此次訪問正值近期美中互動溝通的新階段，在美國務卿布林肯、財政部長葉倫（耶倫）、氣候特使凱瑞（克里）和親北京的前國務卿季辛吉（基辛格）分別飛抵北京會晤習近平或高層後，美國國務院還在這幾周邀請了中國「新」外長王毅訪美。

有分析稱，雖然北京至今尚未回應，但美國在此刻或不願因為台灣問題，亦即讓賴清德訪美刺激到了北京，折損了白宮正在建立與中南海溝通的橋樑。

但7月初英國《金融時報》稱賴清德說的「當台灣總統可以走入白宮，所追求的政治目的就已經達成」，美國政府向台灣尋求解釋，在台灣引發輿論風波。不過，本月一日，美國國務院發言人米勒回答相關詢問稱，「我對這些言論沒有回應，只能說從美國立場而言，我們的一中政策沒有改變。」

據此，楊甦棣對BBC說，他不了解賴清德為何會有如此不小心的發言，「我不知道是誰建議他說這些，但這不是很聰明的發言。」

楊甦棣稱，就美國的立場來說，美方十分尊重台灣的民主，「為台灣人民，從蔣家威權領導，和平轉向民主的進程感到自豪……台灣在（美國）國會、政府和州政府中有許多支持者。但我觀察，許多華盛頓的人認為台灣有些嘗試太過於強硬地聚焦在虛幻或象徵性（symbolic）的姿態，而非關注實質性（substantial）的事物，譬如軍售。我們支持台灣的民主制度，我們希望台灣專注於這些問題，而非著眼於來到華盛頓的象徵性訪問。」

楊甦棣認為，台北需要冷靜且透明地處理台灣外交關係。 （相關報導： 巴拉圭發展需要有台灣這盟友！準總統潘尼亞透露和美國大使談了這些事 ｜ 更多文章 ）

有關美國對台灣選舉的影響，宋文笛則向BBC表示，他認為美國確實密切關注台灣的總統選舉，願意與未來任何一位新總統合作。但華府對介入台灣的選舉過程沒有興趣。他告訴記者，美方其實認為台灣今天已經是一個成熟和強大的民主，「華盛頓也無法獨自影響選舉結果，如果試圖這樣做，很可能會對自身產生不良影響。美國最多能做的是傳遞抽象的價值觀或外交政策傾向，希望引導台灣的總統候選人能朝著這些方向發展，但白宮不會直接參與干預台灣大選。」