李復甸觀點：維護人權的監察院竟不保護言論自由

去年四月監察院慶祝九十周年，舉辦了監察權實踐與展望學術研討會，邀約眾多學者及前屆委員共同討論。

應邀出席第四場，與談監察法制的過去與人權展望的未來。當天我是這麼講的。

人權發達史不及監察行政

侵害人權的最大來源就是政府。我國自古就察知行政權跋扈專擅的可怕，因此設了諫官與臺官，既關注來自君權也注意行政的貪腐違失，這就是大家熟知的御史制度。

英國沒有諫官與臺官，只有上議院貴族覬覦英國國王，在1215年制定了《大憲章》Magna Carta來限制王權。國王自始受到法律的約束，貴族的權利得到保障。1628年《權利請願書》 （Petition of Right）人民的權利及自由從此被制定。有了人身保護令(the writ of habeas corpus)。1688年有了《權利法案》(Bill of Rights) 沒有議會同意，國王不得徵稅；人民有向國王請願的權利；人民有配帶武器以用以自衛的權利；人民有選舉議會議員的權利；國王不得干涉議會的言論自由；人民有不遭受殘酷與非常懲罰的自由。美國從英國獨立出去，沒有國王，更沒有在三權之外另設監察。1776年《美國獨立宣言》聲明對於每個人對於生命、自由與追求幸福的權利。1789年法國《人權和公民權宣言》(Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789)主張法律面前，公民一律平等。1787年美國在費城舉行制憲會議，主要執筆人之一喬治·梅森四世（George Mason IV，1725－1792）貢獻至偉。但因堅持人生而平等，主張立即終止奴隸貿易未被接受，而未在最終定稿的憲法文本上簽名。

1789年美國通過憲法增修條文《權利法案》明確表明的自由和權利，如宗教自由、言論自由、新聞自由、集會自由、保留和攜帶武器的權利，不受無理搜查和扣押的權利，個人財物搜查和扣押令狀主義，大陪審團起訴與小陪審團迅速公開審判，一罪不再理等規定。但是終究對監督政府濫權，沒有明確的規範。

五權體制是三權分立3.0版

我國承繼古制，設五權相互制衡。更融入現代民主與人權理念，讓監察院以超然立場，獨立行使職權。政府侵害人權的來源型態可區分為公務員、立法、及機關之工作與設施。一、責任可有彈劾、糾舉、公務員懲戒；刑事責任有刑法、貪汙治罪條例等刑罰；民事責任公務員因故意、過失或怠於執行職務造成人民損害時有國家賠償，公務員個人上依民法有賠償責任。二、侵害人權的法律，依憲法訴訟法第四十七條監察院可以聲請釋憲，亦可以依大法官會議釋字第三號解釋向立法院提案立法或修法。三、對各級機關之工作及設施侵害人權可依監察法第二十四條提出糾正。我國對行政專擅濫權有完整的規範，優於英美在民主法治進展中摸索草創的三權分立。可以說五權體制是三權分立的 2.0 版。在國家人權委員會設立後，五權體制更是三權分立的 3.0 版。 （相關報導： 獲立法院99張同意票　李鴻鈞任監察院副院長人事案過關 ｜ 更多文章 ）

舉世艷羨的糾正權

現今國際監察組織（International Ombudsman Institute； IOI）統計，目前全世界已有一百六十餘個國家或地區設置監察機關。歷年會議中各國對我國五權設置之完善，莫不稱羨。尤其是糾正權。糾正權是戢止行政專權與侵害人權的「棍棒」。其他國家都欽羨我們監察權中有糾正權。

監察院於調查行政院及其所屬各機關之工作及設施後，經各有關常設委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案，移送行政院或有關部會，促其注意改善。行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院；如逾兩個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院得經有關之委員會決議，以書面質問或通知其主管人員到院質問之。「監察法施行細則」第二十條之一，行政院或其所屬各機關對於糾正案，未依監察法第二十五條規定答覆者，除依前條規定辦理外，如有藉故敷衍、推責、延宕，或不為適當之改善與處置，或經質問後仍未切實改善，或改善後就同一性質之事件仍一再發生相同、類似違失情事者，經調查屬實，對該主管長官，得逕依監察法法第六條提案彈劾或第十九條之規定書面糾舉。

隨質問而來的彈劾

監察院雖則審慎提出糾正，但是行政院聽者藐藐是為自然。以實務觀察監察院之糾正案函文到行政院，最高接觸之層級，部概為次長，院概為副祕書長。當部長或院長會知曉其事，大概只有監察院年度工作檢討會或是行政院年度巡察，才會將糾正案處理之狀況提出會報。即使是提出會報亦未必會引起首長之注意。因此，受到質問是讓首長直接深切了解糾正的唯一辦法。也只有讓首長直接了解後再若不做處置，則當受問責，面臨糾舉或彈劾。此所謂質問的對象，當然包括行政院長與該糾正案有關係的部會首長。

為司法偵錯的小糾正

實務上，監察委員常以調查報告「促請注意」，俗稱「小糾正」。小糾正尤其在行政機關之外如司法院考試院等，偶有行政失妥，不在監察院糾正權限之內，只有提出調查報告促請注意。但是這種「促請注意」的「小糾正」卻在實際案件中經常發生作用，尤其是對司法案件的偵錯。司法不可能不犯錯。儘管有上訴制度，但是對於還可能的誤審誤判該如何處理？各個民主國家有不同的組織，各類的冤獄救濟團體。美、加、英、澳、紐西蘭等地還有利用先進的新技術，例如DNA檢測，為舊案翻案，成立清白專案(The Innocence Project)。

何以不能在制度內，有以救濟？監察院常是叫天不應叫地不靈時，最後的救贖。監察院不是第四審，但確是有力的「偵錯審」。監察院不得指責司法，但可以促請注意。監察職權與司法人權保障案例在第四屆任內就有第一銀行押匯弊案、江國慶姦殺女童命案、施用法律所無之戒具及皮手銬，凌虐人犯、法院判決遲延送達檢察官七日，致檢察官上訴不變期間變相延長七日、檢察官未於法院判決送達當時簽收，形成實質延長檢察官上訴期限、尤天福五毛錢 一條人命、不符羈押條件卻交保、鄭性澤殺警案、邱和順犯柯洪玉蘭命案、陸正案、后豐大橋墜橋命案、檢警調於偵查期間威脅利誘，訊問被告未依法全程連續錄音等著例。

監察權從來不是事後權

監察權因有糾正糾舉之權，有時候會在行政作為之中，提出監察意見。學界曾有「監察權是事後權」之說，以約束監察權之行使。但是，監察權從來不是事後權。除了監察權不及於政策決定，沒有任何規定監察權必須是事後糾責而已。事後權之說起始於蔣中正總統時代，因顧忌于右任之清名，又有陶百川等名流。害怕監察權，特以事後權一說以壓制糾正之行使。

監察院可廢，監察權不可廢！

雖未如我國之監察院，但是現今世界160多國都有監察機制。可以沒有監察院，但不能沒有監察機能。問題在誰能掌監察？以我國現今之政治現況監察權應放在立法院? 還是行政院 ? 論者甚多主張英美都將監察權放在國會，應當廢監察院將糾正糾舉彈劾歸立法院。問題是無論內閣制或總統制，以國會行監察的，都是兩院制，以免國會權力過大。當天在場的張富美、田秋堇與個人，都有立法院經歷，都知道立院併監院將會製造一個「憲政怪獸」。若將行政院併監察院，球員兼裁判那就更不在話下了。

最後，引司馬光《諫院提名記》提醒現任委員，「後之人將歷指其名而議之曰：某也忠，某也詐，某也直，某也曲。嗚呼！可不懼哉！」監察委員可以貢獻國家，可以衛護人權。我們實在沒有顏面，辜負人民的期盼與依靠。

當天發言包括主持人張富美，與談人劉靜怡、田秋堇與我都對廢除監察院提出不同看法，大概是話說得太直白。日昨收到最近出刊的活動實錄，其他幾場都記錄實況。唯獨第四場與談全部截去不錄。想是發言不中聽故。監察院現為國家人權維護機關，竟不保護言論自由？

予欲無言。 （相關報導： 獲立法院99張同意票　李鴻鈞任監察院副院長人事案過關 ｜ 更多文章 ）

＊作者為前監察委員