張文寧觀點：「我們的海洋會議」—你應該知道的帛琉海洋保護區

前言

在新冠肺炎疫情期間曾一度出現「帛琉泡泡」，這是國人在嚴格邊境政策之下得以出國透氣、享受自行旅行的唯一管道，也因而讓國人對帛琉旅遊趨之若鶩。帛琉是台灣在太平洋的友邦，其以湛藍的海水風光著名，是潛水客推崇的海洋祕境，更有「被上帝打翻的珠寶盒」的美譽。縱然帛琉泡泡在今年已宣告破滅，但是帛琉海洋議題仍值得深入了解，因為帛琉將在今年四月十三日舉辦第七屆「我們的海洋會議」（Our Ocean Conference）。這個會議集結眾多國家參與，有超過一百個國家參與，加上非政府組織以及專家等，可謂盛況空前。

會中將有帛琉總統惠恕仁（Surangel S. Whipps, Jr.）與美國總統氣候特使凱瑞（U.S. Special Presidential Envoy for Climate John Kerry）擔任會議主席外，美國前總統歐巴馬也將出席，為高層開幕的海洋之聲發聲。台灣與帛琉邦誼關係密切，故此次以官方身分受邀參加，我國由行政院環境保護署署長張子敬擔任特使出訪，並偕相關單位出席大會，此為我國參與這項國際會議以來的最高層級，更是我國首次以官方身分受邀。因此，「我們的海洋會議」對台灣而言不僅是展現海洋永續的決心，也是國際外交的重要會議。筆者有幸在會議前親訪帛琉深入考察，希望能透過本文帶領讀者更了解帛琉的海洋保育規範。

我們的海洋會議 Our Ocean Conference (OOC)

「我們的海洋會議」始於2014年，由時任美國國務卿凱瑞（John Kerry）倡儀，在美國華府舉辦並召集超過九十個國家代表與非政府組織和專家學者們參與，國務卿凱瑞疾呼海洋環境對人類的重要性，並強調人類對海洋的責任以及為下一代維護海洋資源的義務。會議關注的議題包括永續漁業、海洋酸化、海洋污染以及海洋保護區等主題，由各國代表分別在會議中作出海洋保護的承諾並應允投注資金履行承諾，藉此作為各項議題的先導計畫和海洋保護行動的基礎。確實，這波倡議引發的浪潮讓會議能逐年舉辦，持續推動國際社會對海洋永續的重視，會議從2015年至2019年分別在智利、美國華府、馬爾他、印尼、挪威舉行，在各年度「我們的海洋會議」中各國所承諾投注的資金也從18億美元驟增到2019年的638億美元，六次會議共累積超過1400個承諾、總價值接近914億美元，而承諾保護的海洋範圍至少五百萬平方英里。即使這些承諾的政治意味遠大於實質的法律拘束效果，但這顯示倡議能有效形成國際壓力，喚醒各國對海洋保護以及氣候變遷議題的重視，並進一步付諸實踐。 （相關報導： 風評：當中國在全球秩序不可或缺，台灣是砝碼還是棄子？ ｜ 更多文章 ）

原訂第七屆「我們的海洋會議」擬於2020年在帛琉舉辦，惟因疫情之故推遲至今年四月。此次在帛琉的「我們的海洋會議」聚焦在六項行動領域（Areas of Action），包含增加海洋保護區以保護社區、生態系統以及氣候變遷、處理海洋污染、正視海洋氣候危機或尋求氣候變遷的海洋解決方案、創造永續藍色經濟、提升小型漁業及水產養殖之永續性、實現安全、公正且和平的海洋。這六大行動領域響應海洋資源管理到糧食安全、漁業永續、打擊非法、未報告、未受規範漁撈等全球議題，也呼應聯合國《氣候變遷綱要公約》締約國大會之目的，希望能提升海洋面對氣候變遷的韌性。

帛琉的海洋保護區

帛琉在2015年時通過《帛琉國家海洋保護區法》（Palau National Marine Sanctuary Act），將管轄海域的百分之八十劃作海洋保護區，在保護區內全面禁止任何的開發行為，包括捕撈以及開採，其餘的百分之二十區域則劃為「國內漁業區」（Domestic Fishing Zone），僅供國內漁獲需求以及相關有限的商業捕撈。帛琉的政策乃全球第一的創舉，也是典範。之所以說是典範，因為在2010年聯合國的《生物多樣性公約》締約方大會通過「愛知生物多樣性目標」（The Aichi Biodiversity Targets），其中的第11項目標則是在2020年全球海洋應至少設有百分之十的海洋保護區，並建立有效的生態管理系統，然而到期日屆止時海洋保護區覆蓋率仍落後目標，可知要求落實一國劃設海洋保護區的規範有多困難，而帛琉的海洋政策無疑是保育指標。

帛琉漁業管理深受當地文化以及傳統慣習之影響，帛琉能順利推行《帛琉國家海洋保護區法》與其傳統文化高度相關。帛琉是由三百多個島嶼構成的國家，仰賴海洋漁業資源作為日常飲食攝取以及家計收入來源，因為國土緊臨海洋，漁業局長也道出在帛琉可以說三分之二的居民都可以算是廣義的漁民，只要有船、有一卷魚線上面綁著勾子便可以進行手釣釣魚。主要由男性出海捕魚，女性則從事家務和國內漁業支持產業，例如海蔘捕撈或其他漁業加值產業，如魚罐頭加工等。而帛琉的社會屬於傳統領袖與親屬群體為主，傳統領袖的社會地位與權力倍受尊敬，這也表現在現今的《帛琉共和國憲法》中，即依《憲法》第5條在未違反《憲法》規範時，政府不應採取任何行動禁止或廢除傳統領袖按習慣和傳統認可的作用和職權，也不應妨礙傳統領袖在各級政府受認可、尊重和功能之角色。此外，法律和傳統法均享同等效力，在兩者發生衝突時，法律僅在與傳統法和原則不生衝突的範圍內優先適用。

此外，帛琉的行政體系中仍存在「領袖理事會」（Council of Chief），其由各州產生之傳統領袖組成，並與八個行政部門共同構成行政機關，負責國家行政事項。自《憲法》規定便不難理解傳統領袖迄今在帛琉法律規範以及社會制度仍存在重要地位。而帛琉傳統慣習中對於海洋管理有所謂的「bul」，意指限制及暫停捕撈漁業資源，違反者將有傳統慣習上的懲罰，這是帛琉傳統觀念對於海洋資源權利的展現，亦是傳統智慧中人類與海洋生態共存的表彰，在漁期或重要漁區要求禁捕，達到資源永續之目的。 （相關報導： 風評：當中國在全球秩序不可或缺，台灣是砝碼還是棄子？ ｜ 更多文章 ）

帛琉共有十六個州，各州的傳統領袖或是州政府都可以劃定沿岸的海洋保護區，故中央政府為統籌管理，並提供劃設保護區的選取標準以及管理和技術參考，於2003年通過《保護區網絡法》（Palau Protected Areas Network Act），該法案建立全國性海洋保護區的框架，由中央立法賦予州政府、傳統領袖以及個人得依法劃定海洋以及陸地保護區，藉此促進各州土地與海洋的永續利用。而《保護區網絡法》正是「bul」在現代意義下的規範，由立法議會通過成為法律，將傳統規範轉化成現代海洋政策，亦保留傳統領袖對於海洋權利的行使。

在這脈絡之下，加以憲法責成中央政府有積極義務採取行動措施以保護國家自然環境並慮及國家經濟發展，有鑑於帛琉水域的漁業資源面臨枯竭危機，漁源缺乏衍生出經濟發展受挫等問題，故議會通過《帛琉國家海洋保育區法》（Palau National Marine Sanctuary Act），在帛琉百分之八十的專屬經濟水域為海洋保育區，區內採嚴格的零採捕政策，剩下的百分之二十水域則允許國內漁業，且僅能於國內市場銷售，該區的商業性捕撈則是原則上禁止，僅准許少數例外。

帛琉海洋保護區的反思

誠然，帛琉大幅將其水域劃為零捕撈的保護區也面臨諸多考驗，首當其衝的是海洋環境保護以及經濟發展之衝突，因為限制捕撈以及禁止出口勢必衝擊國內漁業市場。因此，慮及在地漁民的經濟利益，帛琉在2019年通過修正法案，鬆綁帛琉漁民在國內漁業區的作業限制，允許延繩釣作業及延繩釣漁船之遠洋漁獲出口，適度開放商業出口作為調整國內漁業之發展，並課徵漁獲出口稅作為掌控商業漁獲貿易出口的手段。與此同時，海洋保護區的範圍不變，仍維持帛琉經濟水域的百分之八十，而允許捕撈的區域範圍仍然為經濟水域的百分之二十。此外，帛琉的海洋保護區也同樣有中央政府以及州政府管轄權衝突的問題，如同前述的帛琉行政體系，州以及傳統領袖有實質之影響力，因此，如何調和中央政府與地方之間的關係亦是挑戰。

反觀台灣，至2021年共設有46處海洋保護區，絕大多數位於沿近海，廣闊的專屬經濟區仍允許依法捕魚。此外，目前設置之規範以及主管機關相當分散，主要依《漁業法》、《國家公園法》、《野生動物保育法》、《文化資產保存法》及《發展觀光條例》等法規劃設，而各權責機關依其主管法規劃設不同類型海洋保護區，且各有其不同保護標的、管理目的及保育方式，例如野生動物保護區係為保育物種及多樣性，國家公園則兼顧保育、研究、育樂等目的，漁業資源保育區為保育水產資源等，目前尚屬碎裂化的管理，期盼未來能統籌並系統化管理。

這次台灣受邀到帛琉參加「我們的海洋會議」，除了可以借鏡帛琉傳統文化與現代規範對於海洋的管理方式，反思我國的海洋保護區政策之外，亦突顯兩國外交關係之緊密。台灣長期以來在帛琉透過財團法人國際合作發展基金會（International Cooperation and Development Fund, TaiwanICDF）的透過駐外技術團紮根帛琉，實際依據當地狀況與需求提供產業輔導及技術顧問諮詢，目前有水產養殖、園藝和禽畜等三大領域的合作，親赴帛琉能真正感受到台灣與帛琉的國際合作是如此頻繁而深入，從技術層面的蝦苗魚苗培育與放流到園產品栽種技術的提升，甚至是投注資金建設帛琉國家博物館、醫院、國家水產中心等基礎設施，處處可見台灣的心力以及深耕的友邦情誼。長遠觀之，海洋環境保護議題及漁業資源永續將成拓展台灣與國際社會合作和交流的重要橋梁，台灣也應當確立自己的海洋環境政策並且有效採取管理措施才是。 （相關報導： 風評：當中國在全球秩序不可或缺，台灣是砝碼還是棄子？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為台灣國際法學會副秘書長。