葉慶元觀點:食品衛生地方無權立法?否則違憲?

2021-01-08 06:50

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行政院3宣布對各地自治條例的態度與處理原則,政委羅秉成(右二)說明目前各地自治條例相當混亂。(盧逸峰攝)

行政院3宣布對各地自治條例的態度與處理原則,政委羅秉成(右二)說明目前各地自治條例相當混亂。(盧逸峰攝)

近來為了萊豬進口議題,執政的民進黨可說是殺氣騰騰,行政院不但聲稱擁有食品衛生的專屬立法權,所以地方政府管制萊豬的立法均屬違憲,甚至還揚言要懲處執行自治條例的地方政府公務員。

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說來好笑,網友立刻找出八年前蘇貞昌院長的臉書,發現蘇院長當時信誓旦旦,強調地方政府有權立法對美牛進行更嚴格的管制。不知何以蘇院長「時空穿越打臉」自己?

撇開政治人物前後不一、欠缺誠信的爭議,回到法律面,本案其實有幾點值得探討:

一、食品衛生是中央的專屬立法權嗎?

二、食品衛生是否為地方的自治事項?

三、在中央已經立法,或透過法規命令放寬管制標準的情況下,地方可否訂定較嚴格的管制標準?

四、相關的爭議,在我國現行法制下,有何解決機制?

針對以上幾個問題,先簡單回答如下,再逐一說明:

一、依據憲法第108條第1項第18款,公共衛生屬於中央立法並執行,或交由地方執行之事項。

二、依據憲法增修條文第9條第1項、地方制度法第18條第9款第1目及第19條第9款第1目,直轄市以及縣(市)之衛生管理,屬於地方的自治事項。

三、依據憲法第108條第2項以及司法院釋字第738號解釋之意旨,地方基於自治權限,得制定比中央更嚴格之衛生法規。

四、依據地方制度法第75條第8項,地方政府得聲請司法院解釋,在司法院解釋前,中央不得撤銷、變更、廢止或停止地方法規之執行。

蘇貞昌2012年3月7日時曾在臉書發文表示,政府禁用萊克多巴胺,就是他在行政院長任內規定的。(去自蘇貞昌臉書)
蘇貞昌2012年3月7日時曾在臉書發文表示,政府禁用萊克多巴胺,就是他在行政院長任內規定的。(去自蘇貞昌臉書)

針對第一點,憲法第108條第1項第18款明文規定:「左列事項,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之:十八 公共衛生。」故可知,針對食品衛生此一事項,憲法業已授權中央立法並執行,或授權地方政府執行。但必須說明的是,此並非授與中央「專屬立法權」,亦即憲法並沒有排除地方立法的權限,此參考同條第二項條文規定(前項各款,省於不牴觸國家法律內,得制定單行法規。)即明。

至於第二點,「直轄市衛生管理」及「縣衛生管理」屬於地方的自治權限,同樣是地方制度法的明文規定,所以「地方之衛生管理」屬於地方自治權限,地方有權針對衛生管理事項立法,應該也是不爭的事實。

第三點—地方可否訂定較中央更為嚴格之規範?其實是本次爭議的核心爭點。從憲法第108條第2項條文可知,憲法本來即未禁止地方政府制定直轄市或縣的單行法規,只要與中央規範「不牴觸」即可。而參考司法院釋字第738號解釋可知,地方有權訂定比中央更嚴格之管制標準,此並不構成牴觸。

詳言之,釋字第738號解釋是針對電子遊戲場業之設置管理事宜,依據中央之法律,電子遊戲場業應距離學校、圖書館50公尺以上(電子遊戲場業管理條例第9條),但是臺北市及桃園市則將此一距離分別增加至1000公尺及800公尺,大幅提高管制標準。司法院大法官針對地方政府相關之立法,均肯認「屬地方自治團體自治事項之立法權範圍,亦難謂與中央與地方權限劃分原則及法律保留原則有違。」同理可證,針對豬肉等肉品之萊克多巴胺之含量,地方如透過自治條例訂定更嚴格之管制標準,自非憲法所不容。

最後,當中央與地方針對管制權限發生爭議時,地方制度法第75條第8項已經明文授權地方政府,得向司法院聲請解釋,且在解釋做成之前,中央政府不得撤銷、變更、廢止或停止地方法規之執行。換言之,中央政府不得片面主張地方法規無效,從而禁止地方政府執行對於萊豬肉品的管制法規,否則中央政府反而明確違法,並且侵害地方的自治權限,而屬違憲。違憲的不是地方政府,而是中央!

針對萊豬進口之問題,目前在野黨業已提案進行公投,如果一切順利,將在今年八月進行投票。如果地方政府得儘速聲請司法院解釋,則在公投之前,各該地方政府均得依據自治條例進行萊豬肉品之管制,捍衛轄區內民眾之食品安全,並得視公投之結果,決定萊豬肉品是否得持續進口,此方為真正之民主政治。

*作者為中華民國憲法學會副秘書長,本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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