劉紹華專文:WHO的侷限─全球衛生治理仍受限於主權的界限

2020-10-24 06:20

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美國總統川普終止與世界衛生組織(WHO)關係,美國主要媒體紛紛表示,世衛需要改革,但不能放棄。(資料照,AP)

美國總統川普終止與世界衛生組織(WHO)關係,美國主要媒體紛紛表示,世衛需要改革,但不能放棄。(資料照,AP)

全球衛生治理,依然受限於主權國家的界線與政治合作意願。

全球衛生與新興傳染病

隨著全球化趨勢加深與擴張,新興傳染病流行加上組織危機,世界衛生組織於一九九八年左右以「全球衛生」取代先前的「國際衛生」,針對舊目標提出新論述或新做法,再度關注成立之初即重視的傳染病防治,如瘧疾、肺結核等,以及疫苗防疫,更將焦點放在新興傳染病。

愛滋便是全球化時代最早受到世人矚目的新興傳染病。二○○○年,美國總統柯林頓宣稱愛滋是美國國家安全問題,將跨國傳染病的問題提升至威脅美國的政治位階,這樣由總統公開界定疾病的做法,史無前例。同一年,《紐約時報》大幅報導中國河南省不當的血漿經濟(賣血),導致愛滋病毒快速蔓延。

繼愛滋之後,二○○三年SARS疫情突然從中國廣東省爆發。此外,國際醫療專家也擔憂禽流感可能引發全球大流行。陸續出現的新興傳染病,讓世衛超越國家的國際組織價值與領導角色,再度受到世人重視。

五年後,世界衛生組織、聯合國糧農組織、世界動物衛生組織等國際組織,為因應日益頻繁與危急的人畜互通傳染病,於二○○八年提出「健康一體」的論述,之後調整口號為「世界一體、健康一體」,倡議要整合人類、動物與環境的健康關注和生物醫學的科學知識。

「健康一體」的宣示立即獲得廣大迴響,諸多倡議文章與組織公告皆稱許這是重大的衛生典範變遷,國際組織紛紛投入此一志業,以「健康一體」、「世界一體」或「醫藥一體」(One Medicine)等不同組合為名的團體與計畫目標,如雨後春筍般,在歐美主導的人、獸醫療界與全球衛生領域中興起。

只是,國際學界對世衛的影響力,不盡樂觀。例如,國際政治學者史密斯(Frank Smith)二○○九年以SARS爆發期間的中國為例,分析中國政府對於防疫態度的改變,並非受到世衛的影響,而是源於其國內的社會壓力。以此質疑世衛最多扮演傳遞與整合訊息的功能。也就是說,所謂的全球衛生治理,依然受限於主權國家的界線與政治合作意願。

從以上簡要回顧的歷史來看,自國際衛生的時代起,不同組織與國家之間的競合、策略與主導等問題,一直是世界衛生組織的最大挑戰。每一波新興疫病的出現,都可能再次揭示疫病影響下全球權力、經濟與文化論述的較勁,以及對於國際組織主導權的競爭和正當性爭議。

世界衛生組織成立至今,從國際衛生到全球衛生的口號與實作,不論是新瓶裝舊酒,還是舊瓶裝新酒,世界各國是合作還是競爭,在時代的流轉中,傳染病是始終不變的核心挑戰,一再突顯世衛的角色意義與限制。

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