買官賣官,政治權力的非法市場:《出賣中國》選摘(3)

2017-07-06 05:40

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在中國,買官賣官已經嚴重到讓幹部制度「形同虛設」。圖為中共十八屆六中全會本周在北京召開。 (新華社)

在中國,買官賣官已經嚴重到讓幹部制度「形同虛設」。圖為中共十八屆六中全會本周在北京召開。 (新華社)

「用人腐敗和不正之風問題反映突出,違規用人問題十分普遍,幹部制度形同虛設。有的地方拉票賄選、跑官要官、買官賣官問題嚴重。」─習近平,2014年10月16日

在中共總書記習近平看來,買官賣官已經嚴重到讓幹部制度「形同虛設」。從表面上看來,買官賣官只是政治菁英間的交易,和生意人無關,不屬於權貴資本主義的範圍。這種交易也看不出所有權的不完整性與權貴資本主義的內在關係。但實際上,如果要完整了解權貴資本主義在中國的鞏固和深化,就不能不了解列寧主義黨國體制內部的腐敗是如何讓政府官員和生意人相互勾結。我們已經看到生意人如何賄賂地方領導幹部以尋求好處。而領導要給生意人好處,就得用縱向勾結讓下屬配合才行。領導可以強迫下屬聽話照辦,但更好的方法是把職位賣給親信。證據顯示,這種形式的縱向勾結是當前中國權貴資本主義的特點。

此外,買官賣官本身也促成了權貴資本主義,因為會去買官的人通常也會和生意人勾結。他們要累積足夠的資金才有錢去買官,然後再用買來的官撈回本。但這靠地方官員的薪水根本不夠,所以要搞腐敗才能弄到錢。最後,探討這種非法的政治權力市場有助於瞭解權貴資本主義得以興盛的政治生態。一般來說,政府官員和生意人的腐敗不過是反映了國家內部的腐敗。在一個本身就腐敗到骨子裏,許多官員要靠賄賂才能升官的國家,權貴資本主義一定非常茁壯。…

證據顯示,這種行為在1980年代還不存在,但在1990年代就變得非常普遍。如果我們在中國最大的報章雜誌資料庫「中國知識資源總庫」中以「買官賣官」做關鍵字搜尋,那在1990年以前還搜尋不到任何條目。一份針對1983年到2012年142個被起訴的各城市官員的研究也指出,在1990年以前並沒有這種案件。而另一份針對2000年到2008年2800件貪腐案件的研究則指出,其中有365件或13%百分之13的案件涉及「組織和人事腐敗」,也就是買官賣官。當代中國的買官賣官之風實際上要比已曝光的更為猖獗。我們在官方媒體的報導上經常看到某些涉案官員「幫助他人得到工作或職位以獲取利益」,雖然這些官員最後未必因此被起訴,但這就是買官賣官。

主要發現

買官賣官案件的最大特點就是主犯大多是地方黨委書記。在50個案例中,有31個是市級和縣級的黨委書記(還有一個鄉鎮級黨委書紀)。有6個是組織部部長或主管人事的黨委副書記,他們可以影響人員任用和升遷的初步篩選階段。有9個是局處首長(例如商務局長或國土資源局長)或執法單位首長(例如公安局長)。這些首長同時也是這些單位的黨組書記,對於人事有絕對的控制權。黨委書記對人事有近乎壟斷的權力,很容易用賣官來以權謀錢。地方官員大批買官賣官之風肯定是人事任用權從中央下放的結果。由於地方層級的職位要比省級和中央層級為多,所以在縣級和縣級以下想買官的人就更多,大部份案例都發生在這個層級。但是省部級買官賣的宮的也大有人在。只要仔細研究落馬的「老虎」的案件,也就是副省級和副部級以上官員的案件,就可以知道其中許多人都在買官賣官。這種行為在中國軍隊也很普遍。

買官賣官案件的另一個特點是,凡是有賣官的人都會同時涉及別種腐敗行為。地方領導會搞很多非法勾當,想升官、要拿合同和低價買到國有資產的人都要向他們行賄。在我們的樣本中,因為賣官而被懲買處的官員中有百分之86%都有另外受賄。

中共十八屆六中全會在北京召開,首次以「核心」形容習近平的領導。(AP)
買官賣官案件的最大特點就是主犯大多是地方黨委書記。圖為中共十八屆六中全會在北京召開。(AP)

權力能賣多少

在50個案例中,有10個是在2001年以前被抓到的,有36個是在2002年到2013年間被抓到的。在2001年以前被抓到的10個案例中,其中有5人的貪賄金額不到100萬元人民幣。這10個案例的平均貪賄金額是245萬人元,中位數是120萬元。由於其中一位黨委書記的貪賄金額高達1040萬元,所以平均數被拉高許多(這位黨委書記也是唯一被判死刑的)。如果去掉這個極端案例,那麼平均數是180萬人民幣,中位數是100萬人民幣。相較之下,在2001年以後被抓的36個案例中,只有5人的貪賄金額在100萬元以下。這個時期的平均貪賄金額是800萬元,中位數是530萬元。由於光是羅蔭國這個市委書記就貪賄7000萬元,所以拉高了平均金額。但即使拿掉這個個案,平均金額還是高達623萬元(中位數是510萬元),是2001年之前的3.5倍,而中位數高出5倍。

雖然我們沒有足夠證據證明官位本身的價值從1990年代以來有大幅提高,但這樣推論是合理的。假設賣官金額的比率是固定的,那麼賣官金額大幅增加就表示官位本身的價值也水漲船高。此外,官位的價值反映這個官位有多少油水。如果某個官位油水很多,大家就會競相喊價。這可以從先後兩任前安徽省的黨委書記張桂義和徐社新的案例看的得出來。徐社新接任張桂義的黨委書記職務,在貪賄總金額和每個官位收賄的金額都超過張桂義。徐社新對每個官位收賄金額的中位數是1萬0000到1.4萬4000人民幣。貪賄金額增加證明瞭腐敗風氣日盛,也顯示官位的價值攀升。

一般人都認為高階官員的貪賄金額會比較高。雖然這一點符合我們的樣本,但高階官員和低階官員的貪賄金額實際上沒有差距那麼大。如果考慮到高階官員的為官時間都比較長,那麼差距就更小了。在50個案例中,有1名鄉鎮級官員,27名是縣級官員,17名是市級官員,5名是省級官員。縣級官員的平均貪賄金額是390萬元人民幣,地級官員是1040萬元,省級官員是910萬元。縣級官員的貪賄金額中位數是240萬元,市級和省級分別是500萬元及820萬元。省級官員貪比較多並不令人意外,但這三級官員的貪賄金額中位數並沒有差距太大。省級官員的中位數只比市級官員多百分之64%,也不到縣級官員的4倍。市級官員的權力比縣級官員大得多,但其貪賄金額中位數只有縣級官員的2倍。如果考慮到市級和省級官員的貪賄時間中位數都比較長(分別9和10年),而縣級官員的貪賄時間中位數比較短(5年),那縣級官員的貪賄金額不但相當驚人,這也顯示在當代中國,貪污腐敗是一種在地方上相當普及的現象。

在中共黨內級別不高的縣級黨委書記之所以能貪這麼多錢,是因為他站在黨國體制的第一線,有許多機會可以向下屬和生意人索賄。只要縣委書記夠貪心夠大膽,撈到的錢就會比上級還多。縣級領導手上有許多低層職位,通常說了就算數。相較之下,高層官員手上的職位雖然比較有價值,但數量比較少,而且這些職位的任命受到的監督和競爭比較大,要收賄必須很小心。

然而,高層官員(例如市領導)賣出的職位雖然比較少,但單價比較高。這並不令人意外,因為市級領導掌控了縣黨委書記及縣長的任用權。這些「處級」職位比縣級領導所能出售的「科級」職位更有權力,未來的油水也更多。此外,要買這些職位的人本身都是縣級官員,他們可能早就貪了足夠的錢,也比較會有生意人幫他們出錢行賄。

在50個案例中,我們有關於14個案例的細節。其中有7個案例涉及到縣委書記,7個涉及到市委書記(包括那些在市委書記任內賣過官的省級官員)。簡單分析一下這些人的收入,可以看出買官賣官的幾個特點。如同我們所假設的,縣級領導賣官的單價要低於市級領導。7名縣級領導賣官價格的中位數是1萬到3萬元人民幣,7名市級領導賣官價格的中位數是1.9萬到34萬元。如果把這14個案例加總,那麼縣級領導賣官價格的中位數是2萬元,只有市級領導10萬元的百分之20%。

被抓到的風險低,腐敗持續時間長

在中國,官員勾結腐敗被抓到的風險是很低的。在已知的49個案例中,平均腐敗持續時間長達7.7年(中位數是7年)。高階官員的腐敗持續時間又比低階官員要長。在27個縣級官員中,平均腐敗持續時間是6.5年(中位數是5年)。而在7個市級黨委書記中,平均腐敗持續時間是8.3年(中位數是9年)。而在樣本中的5個省級官員中,平均腐敗持續時間是10.6年(中位數是10年)。市級和省級官員的腐敗持續時間長,可能是因為他們有很多手下當白手套(這些手下也很可能是用賄賂得到職務的)。

不被抓到就可以繼續貪污,還可以繼續在黨國體制內往上爬。有百分之84%的官員是一邊貪污一邊升官。這表示中國共產黨其實很難查到地方官員的腐敗行為,而大部份的腐敗官員都能升官。

當然,腐敗官員被抓到的刑罰是很重的。然而學界的研究和中央紀委的資料顯示,腐敗官員的刑度要比一般老百姓犯罪輕很多,因為很多根本沒有執行。我們樣本中的平均刑期是13年。刑度輕重和貪賄金額高度相關,也就是說和官位高低高度相關。市級以上官員比較多被判死刑或死緩(市級官員有將近一半,省級官員則全部被判死刑或死緩)。然而,如果我們因此就說中共對高階官員的懲罰比較重,這是錯誤的。蔡永順針對1122名受黨紀處份的官員所作的研究就顯示,事實上低階官員要比高階官員判得更重。

在我們的50個案例中,貪賄金額超過中位數者(381萬元人民幣有4分之3被判死刑或死緩,但死刑卻極少執行。樣本中只有1個低階的縣委書記真的被處決。被判死緩的人通常可以減為無期徒刑(之後又可以再往下減)。這可能是因為黨中央經常會先用嚴刑來威脅腐敗官員,要他們坦白認罪並招出其他人的犯行,之後再加以減刑。根據一則報導說,雖然這個方法有助偵辦,卻也讓大約70%百分之七十的腐敗官員獲得減刑。根據廣西省人民檢察院的報告,在2001到2005年這段期間,利用職務犯罪而被判刑者,其中有57%百分之57獲得緩刑甚至無罪。

*作者裴敏欣為美籍華人,政治學家,專長是中國政治經濟、中美關係及開發中國家的民主化,目前擔任美國加州克萊蒙特·麥肯納學院(Claremont McKenna College)政府學教授、凱克國際戰略研究中心(Keck Center for International and Strategic Studies)主任。本文選自作者新著《中國權貴資本主義:政權衰敗的動力學》(八旗文化)。

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