王玉楚觀點:軍公教退撫基金為什麼面臨所謂「商業破產」困境

2017-04-19 07:10

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反年金改革團體抗議不斷。(甘岱民攝)

反年金改革團體抗議不斷。(甘岱民攝)

所謂「年金改革」吵了多年,現在搞成40萬退休軍公教成了過街老鼠。在職公務員也忿忿不平,有口難言。倒底怎麼回事?台灣正在強吞藍綠分裂苦果,現在又要面對勞工與軍公教間的階級對立,真是前景暗淡。

要簡單扼要講清楚這件事,必須回顧歷史。

全世界都在摸索公務員退撫制度,改革失敗的案例多,目前還算成功的可能只有美國、瑞士和日本。日本也是磨了30幾年,才有現在的狀況。民國(下同)84年施行「人人餵我,我餵人人」的社會保險退撫新制(不是商業保險,沒有破產之說),理論上是依精算結果,決定政府與公務員每年提撥退撫基金總額(提撥比例),以達退撫基金收支平衡理想。

好事本就多磨,84年退撫改革當然會遇到阻力。想想看,如果你是再十年就可以退休的公務員,本來不用提撥退休準備金,變成每個月要扣餉提撥(等於減薪),你的反應會如何?當時此情必須妥處,否則退撫制度改革無望。解決之道只有『妥協』二字,政府基於信賴保護原則,不溯既往原則,只有在認定如何計算公務員適用新/舊制年資標準,及給付標準(即雙軌制過渡條款)上,讓公務員佔一點小便宜(給顆糖吃)。

精算師當時沒有被要求考慮此變數,依正常模式計算永續經營,每年應收基金數額。世事難料,既使精算師也沒有把握,世界各國也沒有先例,所以特別在退撫基金管理條例第5條規定第3項:如退撫基金運用(投資)所得未達規定之最低收益者,由國庫補足差額。第8條規定:基金不足支付時,應由基金檢討調整繳費費率,或由政府撥款補助,並由政府負最後支付責任。復於退撫基金條例施行細則第17條規定:本基金財務管理以收支平衡為原則,基金管理會為評估基金財務負擔能力,應實施定期精算,精算頻率採三年一次為原則。意思就是每三年必須評估費率是否調整,以維收支平衡。

20170331.年金改革希望聯盟-大家都領得到.大家都不用砍 0 億解決退撫基金破產問題.264 億解決勞保破產問題記者會.並以蔡英文總統執政團隊演出行動劇.(陳明仁攝)
年金改革希望聯盟記者會,並以蔡英文總統執政團隊演出行動劇。(資料照,陳明仁攝)

簡單說,上述規定直接承認84年創制時,所決定的每年應繳退撫基金總額不一定正確。有可能多,也很有可能少。若每年應繳總額不足,如狀況不大,則政府買單。狀況嚴重,只有提高應繳總額一途。

世事果真難料,84年公務員退撫制度上路後,就發生下述重大事由,致退撫基金每年合理收入必須提高。

1. 給公務員一顆糖吃的過渡條款規定,因立法疏漏,竟變成84年以前任職的公務員,至少有兩三顆糖,甚至七顆糖,此情造成許多所得替代率超過百分之80的例外情形(詳參林濁水文:公務員退休制的七大詐術),增加退撫基金支出。

2. 公務員發現退體新制好康後,84年至87年發生一波退休高潮,平均每個人提早五年退休,致退撫基金提早付款,又減少收入。

3. 往後20年,全球經濟低迷,長期定存利率偏低。84年評估退撫基金的投資報酬率最低為7%。但退撫基金實際投資收益比預估少一半(平均3.32%)。

4.  86年立法院通過國軍精實案,接著通過國防二法,93年起大量裁軍。國軍員額至103年止,從40萬變成20萬,粗估少了4萬職業軍人提撥退撫基金,卻多了4萬人提前領退休金。

5. 104年國人平均餘命80歲,每個人比84年多活5年,退撫基金因而增加付款期數。

6. 退撫基金還有政策性護盤股市任務,97年就虧損860億。

7. 政府未依法足額撥補投資收益不足差額。

上述七大變數,造成退撫基金依商業保險模式計算,必定破產。

故銓敘部於90年以行政命令提高提撥率為8.8%,96年再度提高提撥率為12%,迄今未提高。但提撥率12%,已達當時公務人員退休法第14條規定上限,99年修法提高費率上限為15%,政府自得儘早依法提高費率為15%。可是在討好選民政治掛帥的氛圍中,提高公務員自付額,增加退休年限,變得困難重重。明明越快處理,越公平也越容易,但政治考量無分藍綠,大家拖拉(行政、立法共同怠惰)。有段時間兩黨甚至在立院比賽「繳費少,給付多」嘉惠公務員,導致問題日益惡化。政府至遲在85年就發現此立法疏漏,但基於政治考量,兩黨聯手放任公務員貪便宜20年。明明錯在政府延宕,現在他們都退休了(已無利用價值),就反過來以正義之名口誅筆伐,把責任推給所謂「肥貓公務員」。這不是先挖個洞,再叫公務員跳嗎?股市做手養套殺的手法,政府竟然用在此處,致成今日僵局。理性解決之道,可以如下:

 (1) 透過公開討論及精算,向已退休公務員以分期扣抵方式追繳應提撥費用,尋求分配正義。

(2) 立即頒布行政命令,依法提高費率為15%。

(3) 儘速修訂公務人員退休法,分別軍、公、教三類,提高費率上限,以正確反應84年以後客觀情事變遷(如平均餘命提高,提前退休,景氣低迷等)所增成本。

至於因政策變遷(如裁軍、立法疏漏、政策護盤等)所增成本,當然要由政府負責,全民買單,誰叫我們選出這樣的政府。由此可知,退撫基金的財務窟窿,依法調整就可先解決問題,再徐圖治本良策。這麼簡單的事,竟被藍綠兩黨搞成如此複雜。執政黨不此之圖,竟劍走偏鋒,先設詞卸責,再操作輿論,拉攏勞工打壓軍公,不惜以分裂社會及破壞信賴保護方式,粗暴處理。

平心而論,退撫基金必將商業破產(依法政府必須負最終付款責任,退撫基金沒有破產問題)的原因中,雙軌制過渡條款(即所謂肥貓條款)因素,最多只佔4分之1。而且問題是出在過渡條款的立法疏漏,卻在充滿算計的政治考量下,遲不修法。吵了這麼多年,問題出在那裡都模糊不清,是我們選出的政治菁英智商有問題?還是他們故意模糊焦點,設詞卸責?

命運捉弄這群退休軍公教人員,因為他們84年以前任職之時,正是國民黨長期執政時期(這是他們的原罪),此時就因此成了代罪羔羊。這件事讓人感覺:昔日共產黨靠否定民法所有權絕對原則,奪取政權。如今民進黨靠否定法治國家信賴保護原則,鞏固政權。兩黨相比,除了表像各異外,本質都是一樣。時代悲劇又一樁,哀哉台灣。

*作者為律師。

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