一對內地父母帶著孩子在香港遊玩，因為洗手間排長隊，而不得已帶小孩在路邊小便，結果這一泡尿迅速引發起兩地激烈的爭論。關於現時內地香港之間的矛盾，我已經在《大家》專欄連續撰寫《正在擴大的分歧》《内地香港矛盾的裂缝》兩篇文章加以闡析，這裡不再累述。香港今天的焦慮和迷茫，光是小朋友的一泡尿就能撼動，對於未來真是難以言樂觀。
這裡，我想談另一個問題。對於這一泡尿的最大指責，就是中國人（特別是內地人）素質低，缺乏公德心。中國人是有劣根性的：隨地亂丟垃圾、隨地吐痰、隨地大小便、翻越護欄插隊、闖紅燈……凡此種種缺乏文明和基本修養的行為，都是中國人素質低下的代表。
對此，我的基本立場是：第一，我們不能簡單的二元對立，說中國人素質低，西方人素質高，或者說內地人素質低，香港人素質高；第二，我們不應該過度強調人們自我修養的提升，自我良心的覺醒，寄希望於人們自覺得提升個人素質；第三，我們也不應該過度強調通過加強思想道德教育，或者加大文明宣傳力度，就可以提高民眾的素質。相反，規範人們公共行為的一個關鍵變數，是制度建設。
什麼是制度建設？舉一個很簡單的例子。2010年上海世博會時，一個長隊排下來，我們常常看到排隊等候區域的地上一片狼藉，同時整個園區內也時常可以看見人們隨手亂扔垃圾，亦或者是一個垃圾筒四周堆滿了很多垃圾，這就說明園區內垃圾桶的數目不夠，工作人員清理垃圾筒的速度跟不上遊客扔垃圾的需求。但是當組織者在排隊的地方每隔幾步放置一個大垃圾袋後，地上就明顯乾淨了許多。這裡，放置垃圾袋前後排隊的人群參數基本沒有發生變化，人們原本所擁有的素質指標也沒有發生變化，唯一的變數就是制度的引入。
制度的建構要遠大於人性的自我約束，大於人性的自發良善。制度存在的目的，在於建立一套實施機制，通過對社會主體的行為施以規範，從而內化人們的行為動因，最終實現增進全社會利益的目的。同時，一個好的制度也會公正地調節利益相關者的權益糾紛，化解社會矛盾。這種約束、監督和控制的機制，宣導的是人性中的積極面，並疏導人性中的消極幽暗面。
素質到底從何而來？素質其實是一個社會化的過程，是一個需要好的制度去約束、規範人們的行為，進而通過人與人互動中的示範效應，將其內化的過程。就好比不隨手亂扔垃圾一樣，制度並不只是提供出一個激勵機制以改變人們的行為動因，長期來看還改變了人的素質，這一改變就是內化。當引入一種合理的機制後，就可以做到有效規範人們的公共行為，引導人們做有利於整個社會合理運行的事。
旅美作家林達在《總統是靠不住的》一書中，提出了「總統是靠不住的」這樣的論點。因為人性猶如洪水，作為個體的人，他功利、自私、利己、享樂，在誘惑面前難以把持，常常會侵害旁人的利益以保證自己的私利，特別是當這個人佔據了一個國家最有權勢的職位的時候，更要徇私枉法了。正如曾撰寫了﹂聯邦黨人文集」的漢密爾頓（Alexander Hamilton）所言那般：「我們應該假設每一個人都是會拆爛汙的無賴，他所做的每一個行為，除了私利以外，便別無其他目的。」所以總統是靠不住的。
那麼如何制約「靠不住的總統」呢？這裡，林達巧妙的用了「一個收銀機的故事」，揭示出了美國憲政制度的奧秘。當店員有小偷小摸的衝動想要打開現金抽屜公飽私囊之時，那麼，就設計出收銀機這樣的機器，迫使雇員按照規矩如實地記錄下每一筆交易。如果違反監管的規矩，那麼現金抽屜即便想打也打不開。既然人是靠不住的，那就「必須用一種機制去篩選不可靠的人，同時用這種機制去限制和規範人的不可靠的行為」。正是在很多諸如「收銀機」這樣的制度制約之下，人們內心中的「幽暗面」才受到限制，不再肆虐為害，而人們自私自利的行為也可以互相牽制，互相抵消，社會的公共利益也因此得以保全。
類似的，經濟學家梁小民也曾在一篇題為《制度比人性和政府更重要》的小文中，用18世紀英國政府如何解決罪奴運輸過程中高死亡率的案例，說明了制度的重要性。1770年，英國政府宣佈澳洲為它的殖民領地，並開始將判了刑的罪犯一批批地輸送到澳洲。運送罪犯的工作由英國私人船主承包，運費是按上船的人頭結算。由於船上擁擠不堪，營養與衛生條件極差，結果導致罪犯在航程途中平均死亡率達到12%，單船的最大死亡率達到37%。當時英國到澳大利亞的罪犯運輸之路幾乎成了一條「藍色死亡之路」。
那麼如何解決這一問題呢？一是進行道德的說教，寄希望於人性之善；二則是政府干預，以法律條文的手段促使私人船主改善船上的衛生條件。但事實上，當時既沒有出現乞求船主大發慈悲的一幕，英國政府也沒有制定相關的法律規定，而只是改變了運送罪犯的結算制度：政府不按上船時運送的罪犯人數付費，而是按下船時實際到達澳洲的罪犯人數付費。新制度由此顯現出了強大的動力，運往澳洲罪犯的死亡率下降到1%。在這一過程中，並沒有改變船主的貪婪、利己、趨利，而罪犯死亡率卻得以大幅下降，這正是得益於制度的巨大力量。
回到香港街頭這一泡尿的問題上，我們可以很清楚地看到，這一問題的出現並不應該僅僅怪責於內地人的素質低，亦或是檢討政府對於文明禮儀的宣傳力度不夠深入，而是應該去反思香港政府在制度建設上的缺失。
作為一個國際化大都會，香港政府一直在努力提升城市品牌。2013年，來自世界各地的訪港遊客數字超過5,400萬人次。這麼多遊客，必然會遇到「三急」問題，並且他們無法如本地人一樣可以很清楚地知道廁所的方位。這個時候，就需要政府在制度建設的細微處入手，在鬧市區增加公廁的數目（亦需增加公廁的使用面積），設置移動公廁，增多公廁方位的指示標語牌並放在人流顯著的地方做提醒（而非單純地貼出「此處禁止隨地大小便」）。這種制度安排的規則越清楚，越明確，所指向的行為主體越具體，則越容易實現效能，降低監督的成本。
很多評論都在說，我們要從思想教育和文明宣傳的角度著手，加大宣傳教育力度，加深公民的思想道德學習，從而以期人們出現思想覺悟上的「內在」變化，自覺地提升個人素養。但是單一的說教並不能改變人性，只能用一套良好的制度去篩選與引導，抑制人性之惡，保護、激勵並發展人性之善。所以若想社會的公共運行更加有序，首先必須改善的，是其所依存的制度。只有建立一套把自私自利的行為轉變為有利於社會的制度，通過制度的規範疏導，才可以從根本上提升公民的素質。
