2016年終報導:川普改遊戲規則 美台走向新變局

2016-12-29 18:10

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美國總統當選人川普(美聯社)台灣總統蔡英文(余志偉攝)中國國家主席 習近平(顏麟宇攝)(風傳媒合成)

美國總統當選人川普(美聯社)台灣總統蔡英文(余志偉攝)中國國家主席 習近平(顏麟宇攝)(風傳媒合成)

在2016年拉下簾幕前,美國總統當選人川普與台灣總統蔡英文通電話,打破美國近40年來外交慣例,也為美中關係卷起千堆雪,川普隨後對一中政策的質疑,更引起對美中兩國多年來重要政治基礎可能被撼動的爭議,台海上空原本隨著年初民進黨蔡英文勝選而密佈的烏雲,到年底川普勝選後的一連串發展更充滿山雨欲來的不確定性,2017年美台關係的前景是機會還是挑戰?

自1月中台灣總統及立委選舉民進黨大勝全面執政以來,北京當局對不承認「九二共識」的蔡英文政府不斷施壓,包括中斷官方交流接觸、減少赴台觀光的遊客數量、阻止台灣參加世界衛生大會和國際民航大會、打壓台灣國際活動空間、與甘比亞恢復邦交等作為,美國政府也多次呼籲北京當局與台灣新政府以彈性、創意與耐心展開對話,強調維持台海和平符合3方利益。

中國國家副主席李源潮3月17日在北京會見甘比亞外長蓋伊。(美聯社)
中國國家副主席李源潮3月17日在北京會見甘比亞外長蓋伊。(美聯社)

11月美國總統選舉,政治素人川普令人意外地勝出,為過去總是被認為附屬於美中關係框架之下的美台關係帶來巨大變化。12月2日,川普接受蔡英文祝賀電話,並在電話中以「台灣總統」稱呼蔡英文,為美中關係掀起波濤巨浪,美國政界和輿論界為之譁然,中國外長王毅稱,這是蔡英文政府搞的「小動作」,無法改變國際社會普遍接受的「一中原則」格局。

雖然北京的反應被認為或因川普尚未就任而相對節制,不過川普進一步質疑是否有必要受制於「一中政策」的說法,外界普遍認為這已挑戰到美中關係最重要的政治框架,如果川普上任後對中國採取的政策繼續沿著這個軌跡前行,兩國關係勢必受到影響。

12月21日傳出台灣與其非洲邦交國聖多美普林西比斷交的消息後,分析人士大多認為,這個結果與那通「讓全世界都聽到」的電話不無關係,而讓台灣邦交國減少也是北京祭出的懲罰手段之一。

全球台灣研究所執行長蕭良其(Russel Hsiao)對美國之音表示:「聖多美的斷交反映出北京長期以來努力的目標,那就是從國際上孤立台灣,從內部裡分化台灣。別忘了早在蔡英文就任前,北京手中所握的牌裡面就有一張是甘比亞,而北京與甘比亞建交是在蔡英文上任之前。所以我的確認為這反映出的是北京一種更長遠的策略,而不是對近來一些事件的反應。」

包括前國民黨政府國防部副部長林中斌和前國安會秘書長蘇起在內的許多專家都認為,聖多美與台灣斷交正是中國在警告蔡英文說,與川普通電話必須付出代價。不過蕭良其表示,雖然北京發出的信號不能輕忽,但中國在做的是打一場政治戰,例如通過軍事活動的操作來達到政治效果,目的就是要取得對美國一中政策的控制權。

西非國家聖多美普林西比與台灣斷交不到1周就與中國建交(AP)
西非國家聖多美普林西比與台灣斷交不到1周就與中國建交(AP)

蕭良其說:「我們的確看到北京發出的信號,他們正在進行一些活動來提高台灣必須面對的風險。這些舉措是北京經過精心估算後所採取的作為,目的是要以此來界定美國的一中政策。不過我認為如果北京試圖要操縱美國的一中政策,他們最後會發現,這是一堵難以攀越的高牆。」

蕭良其說,現在有越來越多美國人開始發現,台海真正的麻煩製造者是中國而不是台灣,美國近來也已經開始在全球合作及訓練架構(GCTF)的基礎上,協助台灣提高國際能見度,擴大台灣的國際活動空間與國際參與。

美台商業協會會長韓儒伯(Rupert Hammond-Chambers)對川普上任後美台關係更好的發展相當期待。韓儒伯近日對華文媒體談到川普新政府主政下美台關係可能的發展說,歐巴馬政府過於顧忌與中國的關係而忽略台灣,導致美台關係降級並出現真空,歐巴馬本人在意的是他在美中關係中關於氣候變化所留下的政治遺產,對美台關係並不熱衷,在對台軍售議題上也是不冷不熱。

不過韓儒伯說,這一切在川普政府下都會有所調整,新政府會全面審視對台政策並改變對台軍售的做法,他也期望美台政治、安全、經濟等整體的關係,都能比歐巴馬在任期間更為積極發展。

韓儒伯說:「我們看到中國在台海的軍事部署提高了對台灣的軍事威脅,然而與此同時美國卻在削減對台灣的安全支援,這些問題都需要正視和處理。我希望川普政府會重新注入急迫需要的可信度和注意力到那些與安全、貿易和雙方人民繁榮有關的問題上,並改正台海出現的失衡現象。」

對於有人擔心川普可能把台灣作為與中國交易的籌碼,韓儒伯表示,美台商業協會將全力反對任何把台灣作為美中談判籌碼的舉措,因為美台關係必須被分開來看待,不能被視為附屬於美中關係之下的一個子專案(sub-set)。

在布魯金斯學會擔任訪問學者的台灣政治大學政治學教授游清鑫認為,川普質疑一中政策並非是要為台灣發聲,而是在批評民主黨與中國和平交往的策略無效,他要讓中國知道,過去的遊戲規則已不適用。

遊清鑫說:「其實蔡政府很清楚,它在表面上不能有任何宣示,所以它只說歡迎川普的友善言論,或類似的這種概念,它也不可以去刺激中共,而且美國這邊也已經有很多聲音說,不能把台灣當作棋子,當作貿易談判的棋子。那其實就是告訴你,川普談的是經貿問題,沒有特地拿台灣來做例子。你可以說,他其實不是在替台灣發聲,他的目的不是這個。他的目的是在告訴中國說,原來的遊戲規則要改一改了。」

歐巴馬總統在年終記者會上關於台灣地位與一中政策的說法,被一些分析人士解讀為是為川普上任後重新審視美台關係預留空間,但也同時提醒川普,一旦觸動中國的「一中原則」底線將面臨嚴重後果,必須經過全盤思考後審慎為之。

不過曾任美國在台協會主席,目前是布魯金斯學會東亞研究中心主任的卜睿哲(Richard Bush)說,如果川普政府試圖改變遊戲規則,這不但將傷害美中兩國的整體關係,也會損及美中之間在其他領域的合作。卜睿哲在月中發表一封給川普的公開信後在該智庫的研討會中表示,有些川普團隊的人認為,自卡特總統以來美國歷任政府所界定的一中政策,不但沒有給台灣應有的尊嚴還經常對台灣造成羞辱,但是如果川普政府硬要撼動中國的政治底線,真正受到傷害的反而可能是台灣。

卜睿哲說:「這麼做是有風險存在的,我們不清楚它的好處是什麼,也不清楚台灣有多想要我們這麼做,更何況中國可能會選擇對台灣施加懲罰而不是對美國新政府,而台灣已經經不起更多的損失了。」

賓州大學東亞研究中心主任戴傑(Jacques deLisle)在外交政策研究所發表的一篇評論中,針對川普在東亞面臨的政策挑戰指出,近年來美國政府對台海兩岸的做法首要目標是避免衝突、協助保存一個民主蓬勃發展而事實獨立的台灣,對美國來說,如果北京對蔡英文加大壓力,美國必須提供台灣足夠信心來面對中國的門檻也會相對提高。

戴傑說,美國或許有足夠理由改變對台灣的政策,不過要在調整對台政策卻不必付出代價則需要高度複雜和謹慎的操作,而川普團隊並不以此為外界所知,而目前最重要的問題是,沒有人知道下一任政府的政策是什麼,這個政策與過去美國長期以來所建立的慣例是否有巨大的不同,以及美國在東亞的利益和價值,尤其是與中國的關係是否得以確保。

前美國國務院情報研究處中國科科長譚慎格(John Tkacik)最近在全球台灣研究所期刊撰文說,在川普以美國利益優先的大原則下,一個自足、靠向美國的台灣可以為美國的工業、產業、研發、增長與繁榮作出貢獻,這將有利於美國保護它在東亞的核心利益,相對來說,如果台灣被中國吸收或控制,美國在這個區域的經濟與安全利益也會受到侵蝕。

對於川普有關一中政策的講話,台灣方面非常低調,總統府發言人黃重諺表示沒有評論,不過2017年開年後,美國新總統川普即將在1月20日就職,蔡英文總統也預訂在川普就任前出訪拉丁美洲。台灣媒體報導說,她在來回過境美國的行程中將有機會與川普團隊接觸,就美台雙方今後的交流互動交換意見。

不過在美國新舊政府交替之際,中國對美國和台灣進行雙重威懾的政治宣傳戰力度也在不斷增強中,一方面全力防止川普再有「出格」動作,另一方面也頻頻對蔡英文發出警告。

《環球時報》以社評恐嚇台灣。
《環球時報》以社評恐嚇台灣。

以鷹派言論著名的中共黨媒《環球時報》在12月25、26日2天的社評中連續警告蔡英文政府說,聖多美與普林西比12月20日聲明與台灣斷交,不到一星期就與北京建交,「這是北京給蔡英文政權的一個警告」。

社評說,如果蔡英文當局在背離一個中國的路上越走越遠,中國對台灣可以使用的牌根本「出不完」,北京就是要對台灣當局進行「絞殺」,「祭出『淩遲』之刑,讓它感受到一刀一刀被割的痛」。

中國這些可出的「牌」包括外交打壓、奪走台灣邦交國,例如在蔡英文1月出訪尼加拉瓜、洪都拉斯、瓜地馬拉及薩爾瓦多等中美洲4國時,讓其中某一國宣佈與台灣斷交;軍事手段有軍機越過台海中線飛越台灣,例如針對台灣接近中國大陸的離島採取行動;啟動《反分裂法》,「由大陸司法機關收集『台獨』頭面人物與極端組織分裂國家的罪行」,對他們進行缺席審判、全球通緝,施加精神壓力。

社評稱,北京只需要祭出幾招蔡英文的支持率就會大跌,台灣經濟也將蒙受損失,而中國也不需要擔心美國插手,因為蔡英文不承認「九二共識」,川蔡通話、美台強化軍事交流等都給兩岸關係帶來嚴重傷害,美中在台海一搏中國「獲勝的把握最大」。

中國人民解放軍空軍多型戰機參加遠海訓練(新華社)
中國人民解放軍空軍多型戰機參加遠海訓練(新華社)

中國空軍多型戰機11月下旬以來2度在台灣上空繞行,解放軍航母遼寧艦12月26日經過臺灣南部海域。中國國防部和外交部都說,這些赴西太平洋海域和空域所進行的軍事活動,都是根據年度訓練計畫實施的遠海訓練。

不過歐巴馬總統12月23日簽署的美國《2017年國防授權法》卻踩到中國的痛腳。《2017年國防授權法》其中包含了加強美台軍事交流與高階將領互訪的條文,中國政府說,它對此「完全不能接受」。

外交部發言人華春瑩12月26日說,中國政府對美方簽署該法案表示「強烈不滿」、堅決反對法案中有關台灣的內容,並已向美方提出嚴正交涉,台灣問題純屬中國內政,中方希望美國停止美台軍事聯繫及售台武器,以免造成對中美關係及台海和平穩定的損害。

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