香港眾志秘書長黃之鋒日前投書，希望台灣政府依照《香港澳門關係條例》（《港澳條例》）之規定，接納受到香港政府迫害的抗議人士，並盡速三讀通過《難民法》。就此，行政院長蘇貞昌指出，台灣跟香港、澳門之間的互動往來，相關法律、機制都非常完備，會依據現有的機制做最好的應用，對香港提供支持。
《港澳條例》規定過於空泛
所謂「相關法律」指的是《港澳條例》第十八條：「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民，得提供必要之援助」。但這條法律是空的：什麼情形構成「安全及自由的緊急危害」？怎麼定義「政治因素」？「必要之援助」又是什麼？是否包括身分的給予、社會福利乃至健保的涵蓋。
蘇貞昌口中的完備機制，是否真的運作順暢？據來台申請庇護的中國異議人士投書指出，由於沒有申請的機制，他只能依據《兩岸條例》第十七條第四項規定，提出專案居留的「陳情」。在陳情案處理過程中，相關政府人員訓練不足，對於中國反抗運動的情形所知也不足。許可處分中，也不允許他工作，造成生活無依。給他的，是居留許可，而不是庇護，因為台灣沒有《難民法》。
有關盡速通過《難民法》一議，目前社會上反對的聲浪似乎遠高於贊成。反對的理由，有認為台灣相對於中國與港澳不是國家，不能直接適用難民保護的國際機制；有認為台灣政府的審查能力不足，無法處理大量申請案件；有認為一旦台灣建立難民保護機制並對中國人士開放，將導致大量對岸人民藉口受政治迫害來台申請庇護，其中混雜間諜，真偽難辨；也有認為開放大量難民來台，將稀釋社會資源，引發與本地人民的緊張關係，導致民怨。
制定《難民法》是台灣要面對的課題
這些疑慮不是完全沒有道理。在社會還沒有共識以前，政府對難民法的立法推動有所遲疑是可以理解的。但人口移動，不論出於自然災害、政治迫害或經濟因素，是二十一世紀的現象，是台灣必須面對的長期課題。台灣做為國際社會的一員，又處於中國大陸的外延與東亞要衝，對人口移動有其國際責任。
是否建立難民保護機制，與當前香港情勢沒有直接關係。台灣所面對的基本選擇是：是否要與國際接軌？是要以現行機制，完全由行政部門依裁量權決定？還是依據一套國際上已長期實踐、建立慣例，且有國際機制可供支援的制度，處理可能發生的大規模人口移動？若是後者，研議十多年、草案已於二○一六年通過立法院委員會審查的《難民法》草案，已涵括國際機制的基本精神。
難民制度是國際間針對因為迫害、戰亂或嚴重人權侵害而流離失所的人民，所建立的保護機制。一九五一年的《難民地位公約》以及六七年的議定書，建立了基本制度，聯合國並成立難民署監控各地情形並提供協助。
時屆二十一世紀，迫害與戰亂並未離去，自然災害乃至經濟因素反加劇人口移動問題。唯有藉國際合作，方能給予面臨流離失所的人民較完整的保護。與國際標準接軌另一項好處，是免除政治因素的干擾。若台灣對中國人民適用難民制度，並非出於介入中國國內事務之目的，而是由人道出發，對受迫害的異議人士提供庇護。
難民制度的起手式是，一旦符合國際公約難民地位的要件，即取得資格，有權利向其抵達的國家提出難民申請。這是權利而非潛在接受國的恩給。反觀台灣，沒有《難民法》，只能以政府專案處理。
並非所有漂流異地者都能申請難民保護，構成難民地位的事由也很重要。傳統的定義，惟有「因種族、宗教、國籍、屬於特定社會團體或持特定政治意見者」，始得申請難民認定。其中，如何定義因政治意見受迫害是棘手問題。例如，一位參加反送中運動的香港青年，被控以暴動罪，在服刑前逃到台灣，是否可以申請難民認定？這方面，國際有豐富的實踐可提供指引，這也是《港澳條例》第十八條沒有的。
勿誇大難民保護制度的國安疑慮
難民身分一旦獲認定，接受國必須給予其基本權利保障，包括不被送回原籍國、居留許可、家庭團聚、取得旅行文件、就業、接受教育、社會福利、健保等權利。同樣，這也是《港澳條例》第十八條「必要之援助」所語焉不詳的。
大規模人口遷徙很可能超過接受國的負擔，此時國際機制可以介入，提供援助或進行轉介安排。《難民法》草案第九條就此已有規定。
任何制度都有被誤用的可能。難民保護制度不是沒有把關機制，對難民的身分終止、驅逐出境也有所規定，國安疑慮不應誇大。台灣既無法迴避來自中國的難民問題，在慎思制度因應的同時，至少在處理上要納入難民制度的精神。
＊作者為專欄作家，本文原刊《新新聞》1697期。授權轉載。
