觀點投書：當美國退場，中國登場？國際組織中的制度戰與話語權爭奪

近年美國對多邊體系態度逐漸冷淡，從退出國際組織、削減預算，到與盟友齟齬、參與度下降，使國際制度原有的穩定性與領導力面臨挑戰。與此同時，中國積極進場，在各大國際組織中布局人事、話語與資源，展現出與美國形成鮮明對比的制度進取策略。 中國不僅頻繁於聯合國發聲，自我定位為「全球南方」代言人，更聲稱捍衛「真正的多邊主義」與「全球和平發展」。但實際行動背後，卻是以和平與公平之名，試圖爭奪為其國家利益服務的規則制訂權及話語權。

本（2025）年4月間，中國在聯合國安理會召開一場名為「單邊主義和霸凌行徑對國際關係的影響」的會議，藉此批評美國的關稅政策。該場會議採用「阿里亞模式」（Arria-formula meeting）—一種安理會非正式會議形式，原設計用於開放成員與非會員國或專家進行閉門討論，無表決、無紀錄，程序靈活。中國正是藉此繞過正式機制，自主設定主題與與會者，將制度場域轉化為外交敘事與攻防的前線。 中國常駐聯合國代表傅聰甚至直言：「美國打著互惠和公平的旗號，玩的是零和遊戲……」，毫不掩飾借制度批評美國的企圖。這樣的操作，凸顯中國不僅積極參與制度，更試圖重塑制度本身，進而挑戰美國主導的規則與正當性。

事實上，北京正以有系統的方式擴張其在聯合國體系中的影響力，手段包括安插本國官員擔任領導職位、建立投票同盟、增加財政貢獻、主導議題設定等。根據《華爾街日報》報導，中國目前已主導聯合國15個專門機構中的4個，包括國際電信聯盟（ITU）、糧農組織（FAO）、國際民航組織（ICAO）與聯合國工業發展組織（UNIDO），數量超越其他任何國家。 以2019年中國副農業部長屈冬玉當選FAO總幹事為例，中方不僅對烏干達承諾援建加工廠、取消喀麥隆數千萬美元債務，還有代表團被指要求某些代表拍攝選票作為「表態證據」。另一場中國試圖推派王彬穎出任世界智慧財產權組織（WIPO）秘書長的選舉，則遭美歐聯手封阻，顯示爭奪規則訂定的戰場早已成形。

除各國際組織底下負責執行業務官僚組織的領導權，中國也將制度操作延伸至若干實質議題。2022年聯合國人權高專辦公室發表新疆報告，揭露維吾爾族人遭大規模拘禁與文化清洗，但中國卻成功阻止將該報告納入正式議程。更早在2020年，古巴代表中國發起支持香港政策聲明，獲53國支持，票數超過英國主導的譴責聲明（27國），顯示中國已組建有效的制度投票聯盟。 中國甚至於2020年贏得人權理事會五人小組席位，該小組擁有遴選特別報告員的權力─這些報告員往往曾批評中國。此舉顯示中國並非反制度，而是進入制度內部改寫規則、削弱監督力。

從制度權力（institutional power）角度觀察，中國正以國際建制內行動者的正當性，推動自身利益。以ITU為例，中國官員曾大力支持華為，推動被歐美批評為利於國家監控的新一代網路協定（New IP）。這套「數位主權」治理模式，強調各國有權限制資訊流通，削弱資訊自由與個體權利，成為「數位威權主義」的象徵。 此外，中國在世界衛生組織（WHO）也積極布局，先前在Covid疫情期間推動「中國模式」防疫論述，並借疫苗外交與多邊平台爭取話語認同。這些操作在客觀上削弱制度原有的價值中立性，轉而為諸如中國此特定政治體系服務。

國際建制本應促進各國合作與穩定，但當主要大國運用制度進行論述與規則競逐時，整個架構便可能向其傾斜。而當美國與其他民主國家對制度逐漸冷感，參與不足或選擇退場，反而為中國的積極介入讓出空間。 2020年，時任美國國安顧問歐布萊恩（Robert O’Brien）在紐約聯合國的場合試圖與歐洲與日本駐聯合國代表合作遏制中國滲透時，一位歐洲外交官直言：「我們不是不在乎中國，而是你們（美國）來得太晚了。」一語道破美國以外民主國家的無奈。

國際建制內的競爭並非只為一時的領導權，而是持久的國際秩序攻防。這也正是霸權穩定理論（Hegemonic Stability Theory）所提出的警示：當原本提供制度公共財的主導國家退場，整體架構的穩定與正當性便可能鬆動，進而讓其他有意擴張的強權趁勢而入、改寫規則與秩序。各個國際組織或許都是大國爭取國際領導權的場域，但若民主國家希望制度不被改造成為強權意志的工具，就必須重返場域、積極參與，而非任其空轉或旁落。對台灣而言，當國際建制的中立性與合作機能逐漸受到中國影響時，更應提高警覺，積極爭取支持空間與同盟夥伴。

＊作者為國際關係博士、前大學兼任助理教授​ （相關報導： 美中AI科技軍備競賽！黃仁勳成中美科技外交橋樑，還是火線人質？ ｜ 更多文章 ）