宋燕輝觀點:台灣面臨的重要國際海洋法政問題

2018-10-22 06:50

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台灣四面環海要面對重要國際海洋法政問題;圖為美軍兩棲攻擊艦黃蜂號在南海巡弋。(美國海軍官網)

台灣四面環海要面對重要國際海洋法政問題;圖為美軍兩棲攻擊艦黃蜂號在南海巡弋。(美國海軍官網)

1982年4月30日通過,同年12月10日開放簽署,1994年11月16日生效的「聯合國海洋法公約」(以下簡稱《公約》), 截至2018年4月3日止,共有一百六十七個國家與歐盟批准或加入,成為此《公約》的締約方。所有東亞國家,除了柬埔寨、北韓及台灣尚未或未能批准、加入《公約》外,其他都已先後批准了此極為重要的國際多邊條約。值得注意的是,至今,美國仍然沒有加入此被稱為「海洋憲法」的國際公約。

《公約》共有十七個部分,計三百二十個條款,包括九個附件。《公約》生效後,對全球海洋活動有極深遠的影響。世界各國之海洋政策(其中包括漁業、海域石油勘探與開發、海洋環境之保護、海洋生物資源保育與管理、航運等)以及與海洋相關之國內立法(譬如,漁業法、領海與鄰接區法、專屬經濟海域法、大陸礁層法、深海床礦採法、海洋污染防治法、海洋環境保護法、海洋科學研究許可及管制條例等)都將依《公約》適度調整、擬訂或修正。

沿海國依據《公約》有權主張不超過十二海里寬度的領海、二十四海里的鄰接區、二百海里的專屬經濟海域、二百海里或寬達三百五十海里的大陸礁層範圍。沿海國在這些海域享有並行使主權、主權權利或管轄權,但也有義務遵守《公約》相關規定。

儘管《公約》是一部規範所有海洋活動的「海洋憲法」,但這部憲法並非盡善盡美。因此,一九九四年與一九九五年,聯合國大會分別通過了兩個協定,一者修訂了公約中有關深海床法律制度的規定;另一者補強公約中有關跨界魚群與高度洄游魚群之管理與保育條款規定。

台灣四面環海,北有東海、東有太平洋、南邊有南中國海、西邊有台灣海峽。所謂「靠山吃山,靠海吃海」,台灣之國家生存發展與海洋息息相關。台灣的貿易、經濟發展、及國防安全離不開海洋。台灣各種海洋產業的永續發展相當依賴健全的國際與內國海洋法律制度,此包括航運、漁業、海洋科技、油氣與礦產資源開發、海洋製藥等。

由於台灣不是聯合國會員國,不但無法簽署、批准、加入與海洋相關之國際條約,也被排除於與海洋相關之國際政府間組織之外,此包括聯合國糧農組織、國際原子能總署、國際民航組織、國際航道測量組織、國際勞工組織、國際海事組織、聯合國教科文組織政府間海洋科學委員會、國際海床管理局、國際捕鯨委員會、聯合國貿易暨發展會議、聯合國開發署、聯合國環境署、聯合國教科文組織、聯合國工業發展組織、世界衛生組織、世界智慧財產組織、以及世界氣象組織等。此外,由於台灣無法加入《公約》,就鄰近國家所採取之「越權海洋主張」或與鄰國發生之海洋爭端,我國無法依據《公約》所規定之爭端解決機制,將爭端送交國際海洋法法庭或國際法院審理;要求進行準司法之仲裁也有困難。

當前,台灣面臨不少國際海洋法政問題,有賴政府積極因應,有效處理。首先是領海基線的劃定問題。依據《公約》規定,每一國家有權確定自其基線量起不超過十二海里的領海寬度。此領海基線也是劃定鄰接區、專屬經濟海域、及大陸礁層的基準。台灣採用以直線基線為原則,正常基線為例外的混合基線劃法所劃定之領海範圍受到美國的挑戰,認為部分基點、基線與《公約》規定相牴觸。此外,依據《公約》規定,我國應將1999年公布、2009年修正之第一批領海基線、領海及鄰接區外界線在海圖標出、予以公布、並將海圖和座標表的一份副本交存於聯合國秘書長。由於台灣不是《公約》締約國,也非聯合國會員,我政府所提送之海圖無法被聯合國接受。

《中華民國領海及鄰接區法》規定我國之領海為自基線量起至其外側十二海里間之海域,我國主權及於領海、領海之上空、海床及其底土。台灣採用正常基線劃定東海釣魚台列嶼、以及南海東沙群島、中沙群島中之民主礁 (黃岩島)之領海範圍。但大陸東北至東南沿岸、海南島、以及南海西沙群島和南沙群島的領海基線尚未劃定,此影響我國所主張領海、專屬經濟海域及大陸礁層的界限範圍,以及主權、主權權利及管轄權之行使。此外,由於我金門與馬祖等離島位在中國大陸所劃定之領海直線基線向陸地一側,此引起海峽兩岸管轄權與執法問題。目前,台灣採用劃定六千公尺限制水域和四千公尺禁止水域方式處理。至於南沙群島是否要劃定領海基線?是否採用直線基線劃法?此涉及相當複雜、敏感的政治、外交、法律問題。2016年7月,南海仲裁案最終判斷(裁決)的公佈也影響台灣在南海的領海基線劃定、海域和海權主張、以及海洋資源和空間開發利用相關規劃。

台灣所面臨的第二個國際海洋法政問題是島嶼法律地位的認定。南沙太平島是島礁(island)?還是礁岩 (rock)?此法律地位雖不影響領海之主張,但攸關專屬經濟海域之劃定與此海域內有關資源開發利用主權權利之行使。我國主張太平島是島礁,因此,依據《公約》規定,享有劃定二百海里專屬經濟海域與大陸礁層的權利。但南海仲裁案最終判斷有關此島法律地位之見解認定為礁岩,因此不能主張專屬經濟海域。儘管我國不接受此見解,但因為其他南海聲索國與區域外國家傾向支持仲裁案的最終判斷,我國在太平島四周海域進行漁業或油氣資源或礦產之開發活動將受影響。針對此問題,台灣應加強研究《公約》第121條島嶼制度之立法歷史、法律論述、並引用美、日、澳洲、法國、巴西等國家實踐,證明我國主張之合法正確性,同時反對這些國家採取雙重標準的主張與做法。例如,如果日本主張僅有榻榻米大小面積、不適人類居住、也無其自經濟生活的沖之鳥島(Okinotorishima)有權主張二百海里專屬經濟海域與大陸礁層的話,比沖之鳥島大許多、適合人類居住、也有經濟生活的太平島更有資格主張劃定專屬經濟海域和大陸礁層。

台灣面臨的第三個國際海洋法政問題是台灣海峽的法律地位與他國軍艦在此海域航行、軍機飛越,甚至進行與軍事演練相關活動之適法性。就有關海域之規範而言,台灣海峽內之水域包括了內水、領海、鄰接區,以及專屬經濟海域和大陸礁層。台灣海峽內並無公海。但在台灣海峽內兩岸所主張之專屬經濟海域,亦即台灣西岸向海十二海里領海外的海域,以及中國大陸福建、廣東領海基線向海的水域,公海的航行與飛越自由是比照適用。換言之,外國軍艦與軍機在台灣海峽兩岸領海外的海、空域,享有國際法所允許的航行與飛越自由。

外國軍艦有權通過台灣海峽內屬台灣之領海,但我國要求先報備。美國不接受此主張,認為軍艦行使無害通過無須取得沿海國事先同意或必須報備。至於外國的軍機,在台灣海峽兩側之領海上空並無飛越的權利。此外,就台灣海峽的法律地位而言,由於其寬度超過二十四海里,因此不是《公約》所界定「用於國際航行的海峽」。基此,外國軍機與軍艦在台灣海峽不享有過境通行權。

十月上旬,根據媒體引述美國國防部官員所做之報導,美國太平洋艦隊計畫於十一月選定一周在台灣海峽和南海舉行演習。由於台灣海峽大部分海域的法律地位是專屬經濟海域,美國在此海峽進行軍演勢必引發與中國大陸的嚴重爭議。台灣與南海問題涉及北京所稱「核心利益」,川普政府真的會在台灣海峽和南海搞軍演?究竟川普是為了因應國內有關美國軍艦在南海被中國大陸軍艦逼迫改變航向所引發國內輿論與壓力,以及美國期中選舉的考量,放出策略空砲彈?還是玩真的,有意加大力度挑戰北京威嚇台灣與南海軍事化的作為?美國期中選舉舉行前一周與後一周,美國海軍的動作是觀察重點。

第四個問題是中共解放軍軍艦與軍機航行、飛越台灣附近海域與空域的問題。由於北京堅持「一中原則」,而我國憲法和《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》也認定兩岸同屬中華民國領土,因此,是否適用國際條約處理兩岸海洋問題,此有疑義。但就實際互動而言,中國大陸軍機與軍艦依據《公約》有關專屬經濟海域與公海相關規定是可以在台灣四周領海外界線外行使航行與飛越的自由。至於不穿越臺灣海峽中線附近海域或上空,此乃雙方避免引發關係緊張的政治默契,不是法律規定。大陸軍機與軍艦在航行與飛越時進行情報偵蒐活動,台灣無法禁止,只能進行跟監或干擾反制。

台灣所面臨的第五個國際海洋法政問題是海洋合作與共同開發的參與問題。東海與南海都是《公約》第九部分第122條所定義的半閉海。這兩個半閉海的沿海國有義務進行與海洋物資源管理、養護、勘探和開發、海洋環境保護、以及海洋科學研究相關事宜的合作。在東海,台灣、日本、美國及韓國曾在一九七零年代協商進行勘探開發油氣資源合作,但後來主要因為中國大陸的反對而喊停。2003年4月,台灣與日本就釣魚台列嶼附近雙方所主張專屬經濟海域內之海洋生物資源養護和合理利用,以及漁業作業秩序的維持簽署一份漁業協議。雖然自2012年開始,東海情勢緊張升高,但周邊國並未召開處理東海潛在衝突的多邊會議,也未見通過東海行為準則之提議。台灣片面提出「東海和平倡議」,中國大陸與日本曾經承諾將東海發展成為一個「和平、合作、友誼之海」。但至今,東海仍是亞太地區的衝突引爆點之一,而台灣一再表示不會與中國大陸在東海進行合作。

相較於東海,屬多邊、「一軌半」性質的「處理南海潛在衝突研討會」自1990年召開至今仍持續進行。除第一屆會議沒被邀請外,台灣的參加從未間斷。會中雖討論海洋合作議題,但成效不大,象徵意義大於實質合作。2002年,東協國家與中國大陸簽署「南海各方行為宣言」,也進行海洋議題之合作,但台灣被排除在外。中國大陸與東協國家有關通過「南海行為準則」的磋商也沒有邀請台灣參加。2018年8月,中國大陸與東協宣布雙方就《南海行為準則》單一磋商文本草案達成一致。未來,一旦《南海行為準則》通過,除非兩岸關係出現突破,中國大陸與東協所推動的各項南海合作計畫,台灣要參加應該也不太可能。

以上是當前台灣所面臨的幾個重要國際海洋法政問題。限於篇幅,其他有關海上恐怖主義、海洋垃圾與塑膠汙染問題、全球暖化、海平面上升、藍色經濟、永續海洋觀光、無人駕駛貨櫃船、北極新航線、南極科研、國家管轄權之外海底礦產與生物資源的研究、開發及保育、海上浮動核電廠、IUU漁業、軍備擴張等問題無法一一陳述說明。

鑒於行政院「海洋事務委員會」已成立運作,且政府開始積極推動制定《海洋基本法》事宜,未來台灣因應國際海洋法政問題所帶來挑戰的能力有望提升。但最重要的是,全國民眾應具備愛海、親海、知海、護海的國際海洋法政觀,而政府應積極推動海洋社會化的工作。

*作者為中央研究院歐美所研究員、台灣國際法學會理事。本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供。

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