沈建一觀點:農地農用,對嗎?大炮打小鳥,虎來老鼠跑,全都亂了套

2018-09-28 06:30

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作者認為,近幾十年來台灣農業產值的GDP占比都不到2%,但卻仍將大量、珍貴的土地資源用法律指定為農地,保留為農用,導致會產生許多弊端。(資料照,盧逸峰攝)

作者認為,近幾十年來台灣農業產值的GDP占比都不到2%,但卻仍將大量、珍貴的土地資源用法律指定為農地,保留為農用,導致會產生許多弊端。(資料照,盧逸峰攝)

我們公務機關蕭規曹隨的陋習容易忽略時代的變化,以致於公共資源的配置,一直未能跟上時代的腳步,資源錯置是台灣社會無法大步邁前的主要病灶。當農業生產占我們GDP比率很高的時期,農作物有利可圖,大家自然將交通、用水方便,最平、最肥沃的土地,拿來供作農業用途;但時過境遷,最近幾十年來台灣農業產值的GDP占比都不到2%,我們卻仍將大量、珍貴的土地資源用法律指定為農地,保留為農用,這樣對嗎?

農地農用這不合時宜的法令如果不改,因而產生的各種弊端就會層出不窮。如今靠土地生活的老農都已做到70-80歲了,辛苦一輩子仍盼不到其他出路,終生處於經濟弱勢的地位;年輕人眼見父執輩長年勞動辛苦卻無利可圖,故很少有接班意願,這是法令過時不公不義的第一個弊病。過多的農地讓農作物的供給增加,而賣不出好價錢,農民自然入不敷出;因此政府每年都得編列巨額預算來補助農民生活,有限的預算大量地拿來補貼農業,自然會排擠其他的施政計畫,這是第二個弊病。而為防堵國外農產品進口壓低國內市價,增加政府補貼農業的預算,我們還得築起超高關稅和非關稅的壁壘;然縱使在高貿易壁壘的保護下,我們的農民仍普遍地入不敷出,國內的消費者不但沒有占到農地大量農用的便宜,外國好的食材不是進不來,就是賣價因進口障礙多而墊高,這是第三個不經濟的地方。此外我們非理性的農業保護政策,曾一再影響他國與我國簽訂自由貿易協定的意願,以致於台灣的出口產品一直在國際上處於相對不利的競爭地位,影響我們產業升級的速度,這是第四個弊病。

20180907-蔡英文出席第六次全國農業會議。(陳品佑攝)
蔡英文出席第六次全國農業會議。(陳品佑攝)

我們土地政策因沒有跟上經濟發展的腳步,大部份的土地都綁在農業用途後,其他需用土地的產業或住宅就只能自求多福。政府非農政機關為滿足產業需求,不斷地找些零星的土地成立科學園區、加工出口區、工業區、智慧園區、航空城等,中美貿易戰動搖台商西進的信心,有人想將工廠搬回台灣卻找不到足夠的土地,政府和民間想發展太陽能發電,也找不到地種電;放著大片完整的農地不利用,拼命找些次級土地來發展新興或回流的產業,這是捨本逐末的第五個弊病。民間不想外移的中小企業為求出路,難免私下占用農地私接水電違法經營,這些地下工廠的鐵皮屋在台灣各地到處看得見,有如早期台北建築物屋頂加蓋一樣,除讓人覺得公權力不彰以外,不管是廠房或建物安全都令人堪憂,這是農地農用引發的第六個弊病。台灣的年輕人普遍因房價高買不起房子,而房價高的原因跟土地的供給有關,我們的建地少、閒置的農地卻到處都是,違法興建的農舍也不少,這是不當土地政策衍生的第七個病灶。法令若跟不上時代的腳步,就會讓守法者無法安心生活,同時也讓執法者無法狠心地執法,當很多人被迫生活在「上有政策,下有對策」的情境下時,社會自然清明不起來,這是第八個病態。

其實以台灣目前民主政治的環境,我們大可不必這麼無助或無奈地生活。以往舊社會的政治生態,我們碰到法令問題時,有辦法者就會託關係、講人情用關說開個小門,讓自己碰到的困難得以解決;沒有辦法或不想這樣做的人,就乾脆漠視法令的存在,逕依叢林法則兵來將擋地過下去。民主政治可貴之處就是人人都可以擡頭挺胸、光明正大地生活,法令或制度若不合時宜,我們就應依客觀環境變化循正當程序隨時修法;法令活化後公務人員眼見蕭規隨時改變 ,自然就會務實地根除蕭規曹隨的因循現象。

我國法律的制定大都是行政機關帶頭推動,由行政機關提請立法院審議,故立法委員樂得被動地等待法案送上門來,扮演審核、給糖吃的輕鬆角色,形成立法怠惰的情形。政黨一再輪替後,行政或立法機關開始由不同的政黨掌權;但我們執政黨的色彩都太鮮明,故行政機關送到立法院的法案一發生爭議,馬上有人從一中、不中的角度去猜忌提案內容,然後在野黨的立委和場外的死忠群眾便死命地演出「對抗」的戲碼。至於我國智庫或輿論界似仍處於以意識形態擁兵自重的狀態,政治菁英大都只在國家認同上打嘴炮,許多人喜歡睜眼說瞎話,競相使用抹黑貼標籤的邪門招式,故公共政策幾乎沒有理性辯論的空間。

我國政局長期陷入這種無益的消耗戰,一般人對藍綠對抗的戲碼已感到無奈;我認為找些嗅不出「一中」味道的公共議題,讓大家好好地進行理性辯論,試著樹立討論公共政策典範,也許是個打破僵局的好方法。農地農用的議題看起來似乎是個好選項,因為政府部門內不同單位間有不同的立場,中央和地方不同調,而且看起來也沒有本省或外省人的爭議,同時在本議題中擁有農地的老農和家人、違章建築的廠商、根留或回流台灣有擴廠需要的公司、農舍或民宿的所有人、希望有好的工作機會、有房住的年輕人,甚至於只期盼法令和生活能好好搭配在一起的普通人等,都有個人的利害捲入其間,所以容易引起全民的關注。

「新農民創業輔導訓練課程」包含專業知識課程及田間實作訓練。 (圖/新北市農業局提供)
「新農民創業輔導訓練課程」包含專業知識課程及田間實作訓練。 (圖/新北市農業局提供)

我希望輿論界能大聲地呼籲政府進行這類議題的公開辯論,也希望智庫和學術界能理性地剖析相關議題供大家討論;我們如能拋開成見理性地溝通討論,設法找出共識或進而簽署社會協議,然後將這份協議交給立法院做為立法的準則,交給行政機關做為施政目標並訂定實施的步驟。我認為公共議題有過幾回理性辯論後,再加上具體的執行成果,當能喚醒原本對政治冷漠的人,提高他們對公共議題的興趣並積極地關心參與,當理性的民主政治成為主流後,我想愛睜眼說瞎話的政客名嘴們就會收斂。

最後我想向台灣的老農致敬,他們年輕時為台灣經濟打拼,如今我們整體的經濟發展確實有些成就,可是他們不但沒有分享到一些成果,還因政府抱殘守缺的政策,讓他們空擁有台灣最珍貴的土地資源,卻發不了土地財;而且人都已經七老八老了,還得下田耕種,不時向政府伸手要點小錢過活,讓人更不忍見的是家裡的年輕人,看到他們的困境大都選擇離鄉他去,不願相陪伴,這樣不幸的人生遭遇真是情何以堪。農地農用的土地政策若再繼續下去,10多年後這些可憐的老農全部折損時,難道我們還想用納稅人的錢去補貼外勞下田?

*作者為駐荷蘭經濟組組長

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