大選落幕，國會席次呈現52：51：8：2（國民黨、民進黨、民眾黨、無黨籍）的局面。梅克爾2005年11月大選後第一次組成聯合政府，也是與第二大黨只有一席之差（基民黨223席、社民黨222席），最終仍是由一席之差勝出的基民黨主導成立大聯合政府。台灣因為聯合政府相關經驗真空，政黨間慣例與誠信的缺乏，很難憑空想像如何運作。本文為了填補政黨之間溝通的困難，倡議國會議事方略，透過主張五個步驟、三項決議的國會議事，建立籌組聯合政府的制度依據。
選前，儘管有藍白政黨談判破裂的障礙，但國民黨與民眾黨都充份展現出倘若三黨不過半，必須成立聯合政府的憲政認知。大選之夜，賴清德當選人的說法是，樂意與在野領袖共商國是，依據憲政體制籌組民主大聯盟，用人唯才不分黨派，還聽不出來是不是聯合政府。倒是現任總統蔡英文，在大選之夜說：「…在剩下的任期內，以及未來新任總統，能夠啟動跟在野政黨、社會各界的各項溝通」，這段話對照總統府秘書長林佳龍，在10月底台灣智庫舉辦協和台灣座談，點出若三黨不過半，政黨間非流於權宜之計或利益交換，而是透過權力分享，確保行政與立法能運作，綜合觀察已神似在提倡組聯合政府。
許多關心台灣憲政發展的法政專家學者，分別拋出總統提出閣揆人選供立法院同意、閣揆在看守期間附條件辭職、個別內閣成員須經國會聽證…等方式，來促成聯合政府，但有若干國會議事實務的技術問題，可能還沒被充分考量。筆者過去四年從事國會相關工作，在此拋磚引玉，將成立聯合政府下國會應該怎麼做詳細寫出來，就教各方。或許現在缺乏的臨門一腳，只是實際操作。
聯合政府的關鍵點，其實就在參與聯盟的政黨如何具體合作，在劉書彬教授（民眾黨不分區提名）投書「籌組『聯合政府』的必要機制和進程」中，將此稱為「聯合政府協調委員會」，由總統、閣揆、聯盟內政黨、立院黨團等成員籌組，處理聯合政府的爭端、危機或外部意外。但政治的現實，是藍白協商破局的尷尬，各方很難繼續累積朱立倫主席口中的堆疊善意、降低疑慮。既然籌組聯盟的互信，無法從個別政黨求得，利用立法院的決議，來做為黨際互動的依據，或許是當下這個憲政拐點，可以成事的方法。在蘇永欽前大法官所言「三黨鼎立下的憲政時差」，從二月初新國會報到到520新總統就任的政府看守期，國會若能運作相關議事，或許可以成功促成聯合政府。
本文倡議聯合政府的國會議事方略如下：
第一、國會決議，建議總統成立行政院長提名審薦小組，表達國會企盼聯合政府的意志，以及促成執政聯盟的方法。
決議文為：「為落實憲法增修條文第三條第二項序文，及建立民主改革典範，立法院決議咨請總統，比照提名大法官、監察委員、考試委員之提名，組織『行政院長提名審薦小組』，並以總統推派之代表、立法院各黨團黨鞭、立法院各黨團所屬政黨推派之代表，擔任小組成員。該小組任務為：1.協助總統行使行政院長提名權，提名一位立法院多數能接受之人選；2.促進各黨團黨鞭，及政黨推派之代表，共同組成國會席次過半之執政聯盟組織，俾利聯合政府後續運作，咨請總統研處，是否有當？敬請 公決」
半總統制下聯合政府的憲法道理，在於雖然閣揆提名權屬總統，但內閣須對國會負責，總統提名時不尊重國會多數，勢必窒礙難行。順此而言，國會第一步，就是要公開說出自己的意志，要求總統提名閣揆時要尊重國會多數。過去總統提名大法官、監察委員、考試委員時，都有組織提名審薦小組的作法，因此國會以決議文（立法院職權行使法第八條第三項所稱「其他議案」），要求總統提名行政院長也成立審薦小組，不算突兀；而審薦小組由立法院黨團黨鞭及各政黨（黨中央）推派代表組成、更有後續促成執政聯盟組織的任務，旨在透過國會決議，把聯合政府正確的操作方法定調，杜絕所謂全民政府、民主大聯盟等閣員席次不由聯盟內國會議員席次按比例產生的錯誤方式。
這個決議，表現的是國會的意志與憲政認知，雖然法律效果上只是要求總統研議、處理後函復，但運作此決議過程，就會形成支持這個提案的國會多數、以及反對這個提案的少數。自然地，支持此決議的政黨就是往後執政聯盟，而且也可透過此階段政黨間支持、表決通過此決議，當作給政黨不背叛聯盟、不隨意跑票的「練兵」機會，建立聯盟內的初步互信。
第二、等到行政院長產生、施政方針送立法院後，院會將方針交各有關委員會審查，並要求各委員會推派擔任初步小組成員。此舉一方面在彰顯國會對閣揆人選有權置喙，另一方面則在國會內部強化聯合政府合作的機制。
決議文為：「為強化憲法增修條文第三條第二項序文規定之精神，依立法委員所屬黨團席次分配，以成立聯合政府，行政院送本院之施政方針，除依本院職權行使法第三章規定進行報告與詢答外，另函轉本院八常設委員會，分別作為擬訂立法計畫之參據。本議案通過後，即交付八常設委員會分別處理，各該委員會應成立初步審查小組，由聯合政府所屬黨團之立委，擔任該小組成員，所有與本會期行政院施政方針有關之提案，應經該小組之初步審查後，始得續行議決。」
倘若要要求內閣人選直接送進國會當作議案，徵求同意，勢必引發巨大憲政爭議，以及是否變相回復97憲改前行政院長需經立法院同意的規定，可行性很低。法國第五共和，憲法也取消了閣揆的國會同意權，但彼邦議事實務上援用第五共和憲法第50條，通過政策聲明的規定，在不能就閣揆「人事」徵求同意限制下，轉個彎就新內閣「政策聲明」要求國會表態、支持新內閣。
我國憲法亦有類似設計，就是憲法增修條文第三條第二項第一款的提出施政方針。本文第二階段決議的設計，就是另提議案，宣示各委員會有權審查政院施政方針，透過多做這一步議事程序，間接表現國會對新內閣組成有權置喙，又可避免國會有無憲法權限作此決議的爭議；並透過初步審查小組的設置，確保各委員會中聯盟成員所屬政黨，能夠主導議事運作（此點第三、四階段後詳）。
第三、確保各委員會的聯盟成員席次，能搶佔過半多數。
因為台灣運作聯合政府經驗不足，沒辦法馬上透過劉書彬教授所稱聯合政府協調委員會，解決所有執政聯盟發生的爭端、衝突或意外狀況。本文想出的解套，是創設立院議事的新職位，取代協調委員會作用。劉教授另在「立院三黨不過半與選後聯合政府」，建議國民黨、民眾黨合作分配正副院長以及各委員會召委，以利通過重大法律案、預算案和重大政策。此議出發點良善，但召委由第三黨分配並不現實，很難實現（一般來說第一、第二大黨，才能當選召委）。聯盟內的政黨首先要確保在每個委員會，聯盟席次相加都過半數，並且透過第四階段所述初步審查小組，繞開召委的規定，賦予參與執政聯盟政黨，在議事上有特殊地位。
第四、上述院會議案交八常設委員會處理後，委員會應作成呼應之決議，並於決議當中，定執政聯盟的立委擔任初步審查小組成員。
臨時提案案文為：「為院會Ｏ年Ｏ月Ｏ日Ｏ自第Ｏ號函，交付處理之參據行政院施政方針擬定本會立法計畫案，作成如下決議：
1.定本會委員O、O為本案之初步審查小組成員，得於開會時共同簽署意見請本會處理。
2.為瞭解施政方針內容，初步審查小組得定專題邀請有關機關報告並備質詢。
3.本會委員提案如有違背行政院施政方針，初步審查小組得依第一點程序請本會不予處理或修正通過。
4.初步審查小組得擬具行政院施政方針之指導意見，經本會通過後，以本議案繼續處理但通過附帶決議之方式提報院會，請有關機關將研處情形函送本院。」
提案第一點具體的人選，就是執政聯盟政黨在該會的立委。舉例而言，若是由藍白成立聯合政府，各委員會雙召委絕大多數都是藍、綠各一席，則此處所稱「初步審查小組」的成員，就是藍（國民黨）的召委，以及該委員會唯一一席白（民眾黨）委。初步審查小組是「立法院各委員會組織法」第七條的規定，之所以在此援用，功能是要繞過召委規定（因為第二大黨未必是聯盟成員），賦予聯盟內的政黨，在各委員會有特殊地位主導議事。
此決議賦予初步審查小組的任務，文字上所述「參據行政院施政方針擬定本會立法計畫」，意涵就是初步審查小組，要把關委員會所有決議，是否符合聯合政府立場。雖然各委員會決議最終要合乎多數決規定，但初步審查小組成員有權在各種提案，不合乎聯合政府立場時，予以封殺（本階段決議第3.點）；並且只有初步審查小組成員，才有權提出未來修改施政方針的建議，以附帶決議方式，經院會後函送行政院（第4.點），也有比較大的排案權，爭取公開討論（第2.點）；非聯盟的成員則無權置喙施政方針的變更，也不能通過挑戰聯合政府立場的決議。這個設計，一方面賦予初步審查小組立委責任，須在委員會裡面捍衛聯合政府立場；另一方面，又只有初步審查小組，可以通過決議，促成未來施政方針改變。
綜上小結，在沒有政黨過半的國會生態裡面，籌組聯合政府，就是為了穩定的多數，攸關政府政策立場的關鍵表決，必須確保一定會贏，聯盟成員只有在聯合政府聯盟成員都認同下，才能作重大變更政策，不可以把爭議蔓延到聯盟之外，破壞國會穩定多數。第四階段決議設計的各委員會初審小組，就是在政黨間尚無充足信任時，把類似聯合政府協調委員會的機制，直接放在立法院各委員會裡面。
第五、下一個會期，行政院送進新施政方針給立法院時，主動配合第四階段各委員會臨時提案第4.點作出各項附帶決議，適度修正施政方針。
因為聯合政府的閣員席次，權力是來自國會議員席次，所以必須賦予議員對施政方針一定程度的決策權，換取議員願意維護穩定多數。行政院主動彙整各項委員會初審小組（──也就是取代聯合政府協調委員會功能的職位）曾作的附帶決議，調整修正施政方針，此舉彰顯的是，唯有聯盟內的政黨，才有可能改變行政院的重大政策；而聯盟內政黨對聯合政府政策有意見時，也只能透過此管道變更。否則就是背叛聯盟，威脅國會穩定多數。
台灣沒有什麼成功成立聯合政府的經驗，民主國家常見政黨間簽署聯合政府執政協議、共組聯合政府協調委員會，需要繫於個別政黨誠信守約，風險不小。本文提倡的議事方略，是把合作機制直接搬上公開的國會議場，並且對於維護穩定多數、修改執政協議等可能發生的情況，都先以二院會一委員會的決議預設機制。鑑於這些方略是國會決議，不只是政黨磋商，一方面留下決議正式紀錄，可以成為未來建立憲政慣例的準據；另一方面聯盟所屬議員有義務遵守國會決議，公開的議事也構成聯盟內政黨互相監督的基礎。或許透過本文提倡的議事方略，能夠真正促成台灣第一個聯合政府。
＊作者為文字工作者
