前陣子新聞報導日本《住宅宿泊事業法》於2018年6月15日正式上路實施，導致日本Airbnb取消或下架近八成不符合法令規範的房源，甚至取消已下訂的訂單，由於時值暑假旺季，導致日本旅客哀鴻遍野。日本法的規範內容為何？對於日本Airbnb之後營運有何影響？未來是否仍能使用Airbnb在日本訂房？引發各界關心。報載交通部觀光局也正在研議修正「發展觀光條例」第55-1條，除對違法經營日租套房的經營者刊登廣告將提高罰鍰外，平台業者也將面臨裁罰、斷網、斷IP的重罰，引起熱議，各界正反意見不一，媒體甚至直接指明是Airbnb條款，究竟台灣對於Airbnb適用的法令規範為何？平台上所刊登的房源是否也像日本或其他國家一樣必須取得登記或證照？
知名旅遊住宿平台Airbnb主打使用者可輕易透過該平台找到全球各地的短期平價住宿，而屋主也可將自己的閒置公寓或房間提供旅客住宿並收取住宿費，創造「平時自住，閒時出租」的共享經濟模式，不少屋主也樂於透過共享方式結交世界各地的旅人，推廣當地的特色文化及風俗民情，而旅人也可透過承租短期公寓來體驗及融入在地生活，豐富旅遊經驗。此種發想自活化閒置資源並創造經濟收益的共享模式，在全球引發風潮，卻也引發各種負面聲浪，除了衝擊各地旅宿業者生意外，並涉及屋主、旅客與鄰居間的住房安全機制、付款機制、消防安全等風險，還有最重要的合法性、合規性問題，甚至遭人質疑並非自住房屋的「共享經濟」，不過是房屋短期租賃業者的重新包裝而已。面對這些反對聲浪，各國政府自然必須著手介入與管理。
日本新頒布的住宅宿泊事業法透過專法管制提供合法化途徑
由於前述爭議，過去日本政府面對Airbnb等短租平台議題採取保守且限制的態度，嚴格規定民宿必須向厚生勞働省申領牌照才可營運。然而，短租住房快速崛起，使得日本政府面臨大量違法招攬接單問題；另一方面，日本的外國旅客逐年增加，旅館數量不足，造成旺季一房難求，加上2020東京奧運將帶來龐大觀光住宿需求，日本政府於2016年間開始積極研擬專法，使該等短期租賃模式得透過管制而合法化經營。2018年6月15日日本《住宅宿泊事業法》正式上路實施，開放「原本作為住宅使用」的房間可以短期出租給他人居住，此種房間稱為「民泊」。
依據日本民泊新法，僅開放特定區域包括：東京都大田區、大阪府、大阪市、北九州市、新潟市等地區的民泊屋主得向地方主管機關申請登錄，一年內以180日為上限得將住宅作為民泊，提供不特定人住宿。但是同時設有許多限制，包括申請登錄時間、避難及注意事項、鄰居關係、民泊營業期間、房客登記名冊，以及若屋主未同住時需委託合格第三方業者管理等規範，同時規範Airbnb等平台業者有義務將未在期間內完成登錄的民泊下架。在民泊新法頒布之初，曾有人謂本法代表日本已全面開放短期租賃，此種說法並不正確，除未考慮到其實民泊法僅開放特定區域（而非全面開放）外，該法亦設有諸多限制，且由該法實際上路施行後，僅有為數不多的屋主符合新法規範得以完成註冊申請，其餘不符合規範的非法房源均在一夕之間遭到日本Airbnb下架。看來，《住宅宿泊事業法》似乎是限制多於開放。
採取嚴格管制的新加坡亦有意研擬制訂新法有條件開放短租
另以管制嚴格的亞洲重鎮新加坡為例，新加坡市區重建局（URA）基於大多數新加坡居民希望住宅區的鄰居彼此熟悉，房屋短租將導致附近居住人口增加、提高住戶的流動率，造成居住空間出入複雜，引發對住宅安全的疑慮，因此對房屋短租的管制採取較嚴格的態度，去年5月雖然修法將原先規定最低租期6個月降低為3個月，但仍不適用於日租或週租的短期租賃，且新加坡已有實際開罰案例。此舉無疑重創新加坡當地短租市場。儘管如此，新加坡政府仍有意調和共享經濟商業模式與前述爭議的衝突，今年4月中新加坡政府就如何在法規架構及適當監理措施下使短租合法化，徵詢公眾意見，未來預計提出作為短期出租的自有房屋標準、使用自有房屋進行短期出租的屋主應遵守的要求及條件，就管理機構（Management Corporations (MCSTs)）及短期出租平台等利害關係人間的責任及義務，提出完整規範及配套措施，但實際規範仍須等URA正式發布公告後，才能得知新加坡未來短期出租的政策走向。
世界各地對短期租賃的立法態度不一
除了前述所介紹的日本及新加坡外，歐洲國家包括法國、西班牙、荷蘭首都阿姆斯特丹以及德國首都柏林等，均陸續通過短期出租的相關法令，要求屋主如果想將房屋放在短租平台上，必須向主管機關進行登記或取得新的核准證，且須符合出租的時間不可以超過一定天數或是出租房間數量等限制。此外，此種共享經濟模式在其他地區也不乏受到挑戰與質疑，紐約時報於2018年7月18日報導，紐約市議會無異議通過法案，要求Airbnb與HomeAway等短租平台業者必須每月向主管機關通報屋主姓名與地址，並註明出租的是整間公寓還是單一房間等相關出租資訊，以避免違反紐約州法下租賃期間不得低於30日的規定，包括紐約、舊金山、紐奧良、西班牙巴塞隆納、加拿大溫哥華等全球多座城市，均為嚴格管制短期租賃行為，並加強監管處於發展浪頭的短租模式。
台灣短期租賃的適法性爭議
回到短期租賃在台灣的適法性問題，依據發展觀光條例及交通部觀光局向來見解，「除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息之事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營」，也就是說將住宿提供區分為觀光旅館業、旅館業、民宿業以及不動產租賃幾種模式。
觀光旅館業及旅館業較為大眾熟悉，依法需具備專用的商業空間，且觀光旅館業另有限制需具備一定規模及數量以上的房間與空間設置；至於是民宿業者，雖然不需要專用的商業空間，而是以自用住宅空閒（房間）提供住宿，性質上與短期租賃較為相似，但民宿必須依據土地使用管制法令設置在非都市土地、風景區、偏遠地區或國家公園等特定區域內。如果是一般不動產租賃，則租賃期間最短需30日，這也是長租型公寓式酒店的經營模式。
因此，按照現行法規及主管機關見解，首先衍生的問題為所謂「平時自住，閒時出租」的短期租賃究竟屬於民宿而適用民宿管理辦法，或屬於旅館而適用旅館業管理規則，或應認定為一般不動產租賃行為？，顯然，提供不特定人以「日」或「週」的住宿、休息並收取費用的短期出租型態，應屬於旅館或民宿業務，依法必須取得觀光旅館業、旅館業或民宿業的執照及資格，但這些執照及資格的申請卻十分困難，且民宿也不是所有縣市區域皆可以申請，更遑論還需要配置商業空間或符合其他資格的觀光旅館業或旅館業了；可見按照台灣現有法令，屋主若是想將閒置房間刊登於Airbnb提供30天以下的短租時，必須先向交通部或地方主管機關申請旅館或民宿營業執照，不然就屬違法。且發展觀光條例於2017年修法後，若屋主未取得旅館或民宿經營執照而在Airbnb或其他平台上刊登住宿、或以電子媒體、部落客行銷或廣告違法短期租賃時，無論是否有旅客實際入住，均屬於違法行為，還可以直接開罰。
暫時撇開是否屬於「共享經濟」的爭議，畢竟此屬於管理手段的技術性問題，一律禁止類似Airbnb或類似的共享經濟模式，是否真能阻絕所有違法的短期租賃行為？以目前政府的執法效能，是否反而是讓更多短租行為地下化，不得而知，無怪乎在全面開放與全面禁止間找出平衡，為目前較多國家面對共享經濟浪潮所採取的態度。相較於其他另訂專法處理此問題的國家，台灣對於共享經濟發展或短期租賃的態度在目前據媒體報導的修法方向是採取更嚴格的處罰措施，但台灣是否真能自絕於共享經濟的全球浪潮之外？阻斷Airbnb等類似平台業者的IP也只是讓國內無法檢索到短期租賃產品，但能限制到外國旅客嗎？還是反而把嚮往體驗當地住居生活的國外旅客推往其他有合法化的國家？從經濟層面探討能否達成其所要規範的目的已經有諸多疑義，更不用談在法律層面此種執法手段能否落實，或符合比例原則等爭議。或許我們也應該思考，有沒有可能透過合法管制取代全面禁止？
閒置資源的再利用，已是資源飽和的世代能夠再次開發及獲利的新世界，且既然台灣有意持續深耕及推動觀光市場，有意擴大每年觀光旅客人數，有沒有可能在住宿市場產品的區隔化影響下，可以在既有的旅館及民宿以外，擴增短期租賃的市場產品，也能吸引到特別追求特色住宿體驗的國際旅客。把餅作大才是共享經濟要達成的目標。如政府能參考其他國家另立專法或以登記取代營業執照等方法，有條件地適度放寬符合特定資格條件的屋主及住宅於取得核准登記後，可將其閒置住宅提供旅客使用，並提供相關輔導以及必要的消防安全措施檢查，可增加有意合法經營短期租賃屋主的經營意願，且能課予平台業者負責篩選及把關的義務，達到有效管制短期租賃的目標，對於觀光市場亦能產生激勵效果，至於是否會衝擊現有旅宿業的市場，從日本的案例來看，在初期能合法化的短租有限，這個過渡期間內也可供現有旅宿業深思如何做出產品區隔及發展自身特色，增加其不可取代性，共同擴大觀光住宿市場，亦不失為兩全的方法。
*作者廖婉君為協合國際法律事務所合夥律師、共同作者張嘉予及辛宇為協合國際法律事務所律師
