徐世榮觀點:被嚴重忽略及隱藏的土地徵收—管制徵收

2023-03-29 05:50

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都市更新,示意圖。(資料照,顏麟宇攝)

都市更新,示意圖。(資料照,顏麟宇攝)

台灣的土地徵收大抵是包括一般徵收及區段徵收兩大類,但本文要主張,另有一類的土地徵收卻被嚴重的忽略及被刻意的隱藏,那就是在美國所稱的「管制徵收(regulatory taking)」。何謂管制徵收?指的是「政府對於私有財產權的管制逾越了一定的界線,致使土地所有權人被有效剝奪了所有的經濟合理使用或財產權的價值。」美國最高法院大法官Oliver Wendell Holme於Pennsylvania Coal Co. v. Mahon(1922)主張,「一般的規則至少是,如果該管制太過份了,則該管制將會被視之為徵收,而政府也因此必須對其提出賠償。」這表示,其表面上雖是以管制來呈現,但本質上卻是屬徵收。

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Holme大法官認為美國賓州於1921年通過的Kohler Act,限制及剝奪了賓州煤礦公司的採礦權,這已經構成了管制徵收,因此政府應該給予賠償。這個判決大大震撼了美國都市計畫界,因為一般咸認都市計畫及土地使用管制乃是源自於警察權(police power)的行使,其目的乃是為了保障公共健康、安全、福祉及道德,因此並不被視之為是徵收權(eminent domain, taking),也不需要給予補償,但1922年的判決卻是提出異議,並由此建立了管制徵收一詞。惟不可否認的,在20世紀的上、中半葉,這樣的判決是純屬少數,後續的判決則又有不一樣的見解,如Village of Euclid v. Ambler Realty Co.(1926),美國最高法院原則上還是維持了對於都市計畫及土地使用管制的支持。

但隨著時代的變遷,這樣的原則卻在1980年代之後逐漸的被改變了,在不少判決中,最高法院又重返了管制徵收的論述。這如1987年的Nollan v. California Coastal Council案,Nollan欲擴建他位於海邊的房屋,當他向加州海岸委員會提出變更申請時,該委員會要求他捐獻一部分土地作為市民通往海灘的通道,以此作為核准該申請案的條件。Nollan不服,向法院提起訴訟,最高法院最後判決Nollan勝訴,原因為政府對於房舍擴建變更的核准,與其要求捐獻土地作為公共通道,這二者之間並「沒有必要的連結(no essential nexus)」,這造成了對人民財產權的侵害。

類似的判決再次發生於1994年,個案名稱為Dolan v. City of Tigard。Dolan是開設水管供應的店家,此商店緊鄰著公園,由於他希望能夠增建停車空間,他向市政府提出了部分土地變更為停車場的申請,市政府雖核准了他的申請,但卻有一個附帶條件,即他必須捐獻緊鄰公園的一部分土地給市政府,以作為洪水控制使用及建設一條腳踏車道。Dolan不服,提起訴訟,最高法院最後判決Dolan勝訴,理由也是前述的「沒有必要的連結」,即當地方政府要對土地所有權人強加負擔時,該負擔必須與土地所有權人所提出的行動之間,「必須有著合理的直接連結(there must be some reasonably direct connection)」,否則也是會造成對人民財產權的侵害。

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