台灣的土地徵收大抵是包括一般徵收及區段徵收兩大類，但本文要主張，另有一類的土地徵收卻被嚴重的忽略及被刻意的隱藏，那就是在美國所稱的「管制徵收（regulatory taking）」。何謂管制徵收？指的是「政府對於私有財產權的管制逾越了一定的界線，致使土地所有權人被有效剝奪了所有的經濟合理使用或財產權的價值。」美國最高法院大法官Oliver Wendell Holme於Pennsylvania Coal Co. v. Mahon（1922）主張，「一般的規則至少是，如果該管制太過份了，則該管制將會被視之為徵收，而政府也因此必須對其提出賠償。」這表示，其表面上雖是以管制來呈現，但本質上卻是屬徵收。
Holme大法官認為美國賓州於1921年通過的Kohler Act，限制及剝奪了賓州煤礦公司的採礦權，這已經構成了管制徵收，因此政府應該給予賠償。這個判決大大震撼了美國都市計畫界，因為一般咸認都市計畫及土地使用管制乃是源自於警察權（police power）的行使，其目的乃是為了保障公共健康、安全、福祉及道德，因此並不被視之為是徵收權（eminent domain, taking），也不需要給予補償，但1922年的判決卻是提出異議，並由此建立了管制徵收一詞。惟不可否認的，在20世紀的上、中半葉，這樣的判決是純屬少數，後續的判決則又有不一樣的見解，如Village of Euclid v. Ambler Realty Co.（1926），美國最高法院原則上還是維持了對於都市計畫及土地使用管制的支持。
但隨著時代的變遷，這樣的原則卻在1980年代之後逐漸的被改變了，在不少判決中，最高法院又重返了管制徵收的論述。這如1987年的Nollan v. California Coastal Council案，Nollan欲擴建他位於海邊的房屋，當他向加州海岸委員會提出變更申請時，該委員會要求他捐獻一部分土地作為市民通往海灘的通道，以此作為核准該申請案的條件。Nollan不服，向法院提起訴訟，最高法院最後判決Nollan勝訴，原因為政府對於房舍擴建變更的核准，與其要求捐獻土地作為公共通道，這二者之間並「沒有必要的連結（no essential nexus）」，這造成了對人民財產權的侵害。
類似的判決再次發生於1994年，個案名稱為Dolan v. City of Tigard。Dolan是開設水管供應的店家，此商店緊鄰著公園，由於他希望能夠增建停車空間，他向市政府提出了部分土地變更為停車場的申請，市政府雖核准了他的申請，但卻有一個附帶條件，即他必須捐獻緊鄰公園的一部分土地給市政府，以作為洪水控制使用及建設一條腳踏車道。Dolan不服，提起訴訟，最高法院最後判決Dolan勝訴，理由也是前述的「沒有必要的連結」，即當地方政府要對土地所有權人強加負擔時，該負擔必須與土地所有權人所提出的行動之間，「必須有著合理的直接連結（there must be some reasonably direct connection）」，否則也是會造成對人民財產權的侵害。
2013年又出現了另一個類似的判決，個案名稱為Koontz v. St. Johns River Water Management Agency。Koontz欲在河岸邊開發他所擁有的部分土地，當他向河川管理單位提出申請時，管理單位雖然予以同意，卻也提出了兩項選擇的條件，要他從中擇一，才會允許他的申請，這如要求他要同意將他的大部分土地都劃設為保護區，未來也都不能夠做任何其他的變更使用。Koontz不服，提出法律訴訟，最高法院也是判決他勝訴，原因也是河川管理單位所做的要求與Koontz開發河岸邊的土地，這二者之間並「沒有必要的連結」。因此，由這三個判決來看，最高法院主要是以「沒有必要的連結」重要論述，來補充Holme法官在1922年所提出的「管制太過份了」的主張，這成為管制徵收的重要判准。
課題轉回台灣，本人以為我國政府時常是以都市計畫、區域計畫及土地使用分區管制等強制手段來進行管制徵收，但我們社會卻是嚴重忽略了，這是因為這樣的管制徵收往往是隱藏在其他非土地徵收的名稱裡面，如最近引發嚴重爭議的自辦或公辦市地重劃，政府運用這些手段來進行公共設施保留地的解編，實質剝奪了土地所有權人大筆的土地，但政府卻反向的將這樣的管制徵收包裝及美化為「還地於民」，這實在是非常的不可思議。
例如，台南市政府日前宣布轄下6個公共設施保留地將以市地重劃方式辦理解編，而未來台南市政府也要透過都市計畫公共設施用地定期通盤檢討及專案通盤檢討，針對全台南各區公共設施保留地進行解編。其實政府並非現在才開始這麼做，以前就已經在做了，各地方政府大概也都是這樣在做的，而其主要辦理的依據乃是內政部所訂定的「都市計畫整體開發地區處理方案」、「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」及「都市計畫規定以市地重劃方式開發案件處理原則」等，在都市計畫主導之下，其主要的配套措施就是以市地重劃或區段徵收來辦理的整體開發，由此構築成了台灣的管制徵收。
若以高雄市第84期大樹區湖底自辦市地重劃案為例，重劃面積約為2.38公頃，該重劃區的土地原本都是以農業經營為主，惟於1982年被都市計畫規劃為學校預定地（文小二），但政府卻一直沒有進行土地徵收及設校，在現今少子化的情況下，政府遂進行公共設施用地的解編。在高雄市政府都市計畫委員會通過後，內政部都市計畫委員會繼而於2016年5月31日第875次會議決議，將該學校預定地劃設為一個以住宅區為主的整體開發區，並採自辦市地重劃方式來進行開發。該次會議並決議「請依本部目前推動之公共設施用地專案通盤檢討案之共同負擔（公共設施用地平均負擔比率＋費用平均負擔比率）不低於50%為原則辦理。」即土地所有權人將被強制剝奪約一半的土地。
惟上述這樣的決議並不為湖底段第717地號黃姓土地所有權人所同意，因為這將使得他喪失了他的土地，他將無法繼續務農，而未來重劃會將會分回多少土地給他、及分配至何處，這也都是完全不確定的，因此他堅決拒絕參加重劃，但在目前偏頗的自辦市地重劃辦法下，情況卻是很不樂觀。我們要問，為什麼政府透過都市計畫通盤檢討，單純只是將學校預定地變更為住宅區，就可以無償取得大筆的公共設施用地？政府等於是透過都市計畫通盤檢討就要黃姓土地所有權人捐贈一大筆土地給政府，這合理嗎？我們要問，該學校預定地變更為住宅區與要求黃姓土地所有權人捐贈約一半的土地，這二者之間究竟有何「必要的連結」呢？這是否逾越了Holme大法官所稱的那條管制的界線？甚且，更重要的是，這樣的土地使用變更根本就不是由黃姓土地所有權人所提出，完全是由政府單方面所決定，黃姓土地所有權人還是想要繼續務農，但政府卻強行將其變更為住宅區，並要求他必須捐贈，試問，這樣的捐贈真的是捐贈嗎？還是強行徵收呢？恐應屬後者了，但政府卻是完全沒有補償，也未經土地徵收公益性及必要性正當行政程序的審議。
本文是要透過美國管制徵收的概念及最高法院的違憲判決來提醒台灣社會，我國政府早就已經恣意及大肆的在使用管制徵收了，但它們卻是被刻意的隱藏於非徵收的名詞裡面，這如自辦及公辦市地重劃，讓我們誤以為它們不是土地徵收，因此輕忽了它們的危害性，但是究其本質卻是如假包換的土地徵收，而且若以美國為例，在1980年代以後往往都是被最高法院宣判為違憲的。台灣的管制徵收使得這群實質土地被徵收人的基本權遭致嚴重的侵害及剝奪，而由這個角度來觀察與審視，現階段許多反對自辦市地重劃的抗爭運動恐也才會得到正確的認識。眼看政府一方面都市計畫及市地重劃來進行管制徵收，但另一方面卻是虛假的以「還地於民」來予以包裝及掩蓋，這實在是讓人不敢苟同，更是深惡痛絕！
＊作者為政治大學地政學系教授
