《港英時代》選摘(2):英國和中國管治大不同

2015-04-29 05:10

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1983年正在發展的沙田新市鎮(WiNG/維基百科)

1983年正在發展的沙田新市鎮(WiNG/維基百科)

作為商業帝國,英帝國管治的目標之一,是以最少的資源做最多的事,這樣才符合經濟效益。因此英國人相當在意維持殖民地原來的狀態,在管治上盡量貼近當地文化,以減低要出動軍警鎮壓的機會與成本,具體操作包括:

給予在地殖民地總督最終權定權(the man on the spot should be left with the last word);

不傾向主動開展大刀闊斧的改革(prefer reaction to action);

重視建立「軟實力」,相對而言對主權沒有那麼執着。

英帝國還有一點值得注意,那就是她沒有港人耳熟能詳的那種「中央政府」。英國是海洋國家,比大陸國家更少講中央集權。也因此,19世紀英帝國如日方中時,英國本土湧現了各種思潮,影響了英帝國的政策,社會力量例如傳教士也參與了構建帝國的過程,增加了英帝國「人性」的一面。例如由英國聖公會派遣到香港傳教、曾出任聖公會港澳教區會督的何明華(Ronald Owen Hall, 1895-1975),不但對香港社會福利有相當大的貢獻,也是積極參與香港管治 的代表人物。

1965年的香港殖民地時期街景( Hgrobe/維基百科)
1965年的香港殖民地時期街景( Hgrobe/維基百科)

反觀作為大陸國家的中國,傳統上更着緊主權與大一統,更強調中央集權,對地方多元較不寬容。這與從蘇俄傳入、崇尚集中權力的共產政權也有關係。雖然1920年代,曾有國人嘗試大一統以外的立國道路──從下而上、以地方為主體和起點、聯合成為國家的「聯省自治」,但未竟全功。而至中華人民共和國成立後,最先試行「一國兩制」的地方是西藏,當年政策的主事人,也是以同樣方法收回香港的鄧小平。然而,隨着1959年藏區爆發騷亂和達賴嘛喇出逃,標誌着這次實驗的失敗。

1989年的天安門事件是中國政治發展的分水嶺。此後,官方加強愛國教育,強調「勿忘國恥」,以對外之仇恨來團結國民、維持政權,並強調以鴉片戰爭之恥為綱的香港史。中共總書記習近平上台後,更全面收緊言論和意識形態,對內中共有所謂的「七不講」,在港澳事務上則經常指摘有「外國勢力」介入香港。這些變化都對原意為保留地方多元的「一國兩制」非常不利。

《信報》創辦人林行止,對英治下香港主體性(即獨立鮮明的地方性格),曾作出極到位的觀察:

「(在主權移交前)英國管治遠離大不列顛十萬八千里的香港,即使沒有作出任何高度自治的承諾,香港還是可以按照向有的風俗習慣、歷史文化,繼往開來了一百多年,期間香港從小漁港發展成為輕工業重鎮,曾執塑膠、假髮、製衣等業世界牛耳,又成了東南亞的運輸樞紐和世界有數的金融中心。英國人管治得法,可是,港人的思想文化卻以華人為主流,從無被殖民者同化的迹象,更沒有可能約束言行的思想回歸問題。」

而中文大學政治學者黃偉豪認為,此香港主體性在主權移交後已有極大轉變: 「由於中央擔心的是分裂,和殖民地的年代不同,香港目前所面對的並非以往的局部或單一層面的清洗,而是史無前例的有關香港的全方位清洗,把香港作為歷史、價值和身分的主體性徹底消滅。」

我們也可以從新舊政府總部的建築風格,探討回歸前後香港政府的「權力觀」。在英治時期,位於中環「政府山」的政府總部,建築風格樸實無華,背後蘊含的是與本地融合的管治哲學。反觀位於金鐘、在2012年起啟用的新政 府總部,卻狀似城堡,呈君臨之勢,予人在當眼處炫耀權力之感。不論是「中區政府合署」這個稱號,還是其空間設計佈局,舊總部都遠較新總部謙抑、收斂,有更強的親和力。

地緣政治下的香港治理

英治時期的香港治理,其實也與地緣政治環環相扣。當時港督的角色,不只是一個地方長官,還涉及外交工作。例如港督盧吉與金文泰,曾建議倫敦乘中國局勢延長新界租約;金文泰曾與廣東合作,方便清剿共產勢力,以免影響香港治理;1967年暴動期間,港督戴麟趾曾建議倫敦拉攏同樣拒共的東南亞國家甚至台灣,以助應付左派暴徒。

香港雙十暴動。(取自網路)
香港雙十暴動。(取自網路)

地緣政治下,英治時期香港的政府與社會關係,有四點對當下香港時局,仍有相當的意義:

本土意識與海洋城市性格

以 往不少論者談香港的本土意識,大多只從七十年代說起。可是,香港人本土意識的源起,卻可追溯至更早的時間。1920年代中期省港大罷工後,香港社會出現了反共情緒。港督金文泰為防止中國的民族主義情緒影響香港管治,於是以推動古文教育、邀請前清大學士在香港大學任教中文,作為「中港區隔」的一種方式,這為香港別具特色的「三及第」中文播下種子。

1941年,華人精英為紀念香港開埠百年,編撰《香港百年史》與《百年商業》,當中既淡化中英的百年衝突,也強調華洋共處、互相合作。從1930 年代到1960年代,工展會名稱由「國貨展覽會」變成「香港工業出品展覽會」,「香港人買香港貨」這句口號在五十年代出現。這都是大家談一國 兩制、香港獨特性時少談的往事。

另外一個現在很少人提到的,是香港過去不只是個「望北」的地方,與其他地區特別是東南亞,關係也很密切。陸佑堂、北角的春秧街、吉隆坡的敦李孝式街等這些充滿東南亞色彩的名字,如何在香港串連寫下故事,對很多人來說,感覺應該既親切又陌生。

更值得注意的,是香港一路走來,扮演着與新加坡一樣、面向四面八方的海洋城市角色,才會建立起如日本學者濱下武志所說,香港的價值在於擁有由橫跨東南亞到東北亞的「八大腹地」。

因此,本土意識包含世界,性格外向,相較強調「血緣關係」的國家意識,有着更廣闊、更具包容性的視野與內涵,不一定就是保守內向與自我 中心。例如因為商貿緣故,有些南亞裔人好幾代人住在香港,他們都是香港人;但主權移交之後,卻有家族早於1915年來港、在港出生、念書和工 作的南亞裔人士,因無「中國血緣親屬」而無法申請特區護照。

港英政府的自主性

香港在英治時期的一個治理特色,是不會事事跟從倫敦旨意。其中一個原因,是只有幾千萬人口的島國英國需要管治遍布全球的殖民地,不能事事關心。二戰後,英國又忙於應付國內外各種問題,所以殖民地總督有相當大的自主權。

歷史上,港督不時與倫敦硬碰,例如1956年香港「雙十暴動」的翌年,英國曾非常認真考慮放棄香港,最後沒有成事,原因之一是港督葛量洪語氣 強硬、激烈反對。到了六十年代,港督載麟趾對於「有太多來自倫敦指手 劃腳的事情」(back seat driving),曾非常不滿,甚至大發雷霆,以威脅辭職來擋住倫敦的逼迫。

高調「積極不干預」低調照顧基層

在前特首曾蔭權的年代,特區政府標榜「大市場、小政府」,據說這是源自港英時期的「積極不干預」政策。但如果我們認真回望歷史,會發現這實屬修辭多於實際。當年港英政府提出「積極不干預」,一方面是出於政治考慮,避免因管治表現過於積極,引起中國對香港出現類似於戰後新加坡的政治改革的猜疑與行動;另一方面也是希望借此論述,照顧華人工業家需要之餘,盡量降低具政治影響力的貿易企業爭取更多特權的空間。

實際上,港英政府是低調地照顧基層社會的「上流」需要,而不是任由他們在汰弱留強的市場下自生自滅。例如從五十年代起,政府的公共開支已顯著增加,從1950/51年度政府開支佔GDP比率的6.5%,倍增至1960/61年度的 14.3%,然後降至1969/70年度的11.5%。1950至1965年間政府用在教育與醫療的開支,從佔政府開支9%增至11%。從1973至1975短短兩年間,政府社會福利開支佔總開支比率從2.78%倍增至5.83%。

港英政府的地理空間佈局,至少在客觀效果上滿足了基層需要。例如:(一)公屋商場租金便宜,對街邊大排檔與小販的態度較回歸後的特區政府寬容,方便了基層與小商戶規劃生活,也增加了他們向上流動的機會;(二)在工業區附近興建公屋,方便基層就業、上班,減低了他們的住屋與交通開支。有學者估算過,政府以此方式補助生活,金額可佔工廠工人月薪的七成。

在地的管治意志

有一種說法指,香港早在1950年代已經「解殖」,因為當時中共已有一定力量支配香港的發展。的確,二戰後,有見於香港難於防守、抵禦中共進擊,英人管治時,時刻需要顧及中共的想法、小心翼翼,以免中共有藉口行動收回香港。例如在五十年代,港英政府就以英國廣播公司(BBC),取締容易得罪中共的美國之音(VOA)廣播電台。

1988年的維多利亞港,當時中銀大廈正在興建(Acred99/維基百科)
1988年的維多利亞港,當時中銀大廈正在興建(Acred99/維基百科)

中共壓力下,如何減少社會不滿、避免民心傾向中共,是二戰後港英政府的一大目標。例如昔日港英政府治理新界,就是拉一派、打一派,改變了新界的社會經濟結構,以便推行官方屬意的政策。

例如在六、七十年代,政府鼓勵新界農民從種米轉為種菜,便是當中的重要舉措,背後的政治計算如下:(一)為從中國湧入的移民,及在市區面對經濟困難的市民創造經濟機會;(二)減少香港對中國食物供應的依賴。選擇種菜的原因,是香港的食米已由泰國、緬甸、越南等地區輸入,唯獨幾乎所有蔬菜皆由中國入口;(三)米業原是新界五大氏族的收入來源,新界多了農民種菜後,他們的政治經濟地位便會受到影響,進而方便政府管治。

可以說,港英政府的在地管治意志,既源於地緣政治下的各種壓力,也是英人務實主義下的結果。回歸後,在「中國好,香港好」的口號下,構成這種在地管治意志的外圍形勢壓力便消退了。

結語:鑑古知今

港英治理香港,比特區政府優勝嗎?在此刻的香港,這是個政治敏感的問題。搞得不好,很容易會被扣上「甘願做英奴」的帽子。

橫跨兩個時代公務員體系的公務員事務局前局長王永平,曾嘗試回答這個問題。在他眼中,英人管治有五個成功之處,分別為:

 1. 官員有優秀的決策與領導能力;

 2. 政策具彈性;

 3. 相當重視社會意見;

4. 同情弱勢社群;

 5. 政府有威望。

如果政權正當性包含三個元素──合法性(透過世襲繼任、君權神授、公開透明的民主選舉等方式來達到)、合道德性、合利益性,那麼相對而言,英治表現得比當下特區政府突出之處,就在於較能做到後兩點,第一點則兩者差距不遠。

至於複雜的地緣政治,如何因緣際會地塑造香港的英治時期特色;現在英治時期留下的一點一滴,又如何與大家常在、甚至影響未來,這大概就是姜恩柱說「香港是一本難懂的書」、呂大樂說「香港故事不易講」的原因,也是香港故事值得重溫重寫的原因。

港英時代書封和作者鄺健銘。
港英時代書封和作者鄺健銘。

*本文選自《港英時代 英國殖民管治術》(天窗出版社)導論。5月2日(周六)晚上七點,於羅斯福路三段283號21弄6號永樂座,舉行新書發表會,作者鄺健銘與前《號外》主編張鐵志對談。

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