吳祚丞專欄:當環保遇上環保

2018-08-07 06:40

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今年3月,台電「深澳發電廠更新擴建計畫」以一票之差通過環評,但電廠所在新北市政府揚言將不會核發燃煤許可,並已提出訴願。圖為議員請台北市長柯文哲對深奧電廠表態。(資料照,陳韡誌攝)

今年3月,台電「深澳發電廠更新擴建計畫」以一票之差通過環評,但電廠所在新北市政府揚言將不會核發燃煤許可,並已提出訴願。圖為議員請台北市長柯文哲對深奧電廠表態。(資料照,陳韡誌攝)

為落實非核政策,政府積極尋求替代能源及執行能源轉型方案。今年3月,台電「深澳發電廠更新擴建計畫」以一票之差通過環評,但電廠所在新北市政府揚言將不會核發燃煤許可,並已提出訴願,最終結果不得而知,此案主要爭議在於一旦燃煤電廠開始運作,將可能使北台灣空氣品質更加惡化。

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另一方面,中油提出的「興建第三座天然氣接收站計畫案」,則因為環保署專案小組於近日完成審查環境現況差異分析案,最終決議退回目的事業主管機關而無法動工,對此,中油表示第三接收站攸關政府能源轉型及減碳排放政策的落實執行,第三接收站如果無法如期完成,勢必對國內能源穩定供應造成嚴重衝擊,因此已對環評結果提出申覆,而此一計畫之所以無法通過環評,主要原因在於環團認為此一開發案會對接收站所在地觀塘港的稀有珊瑚等重要海洋生態造成傷害。

此外,被認為極具發展潛力的綠色能源離岸風電,今年初也有示範風場開發案因無法通過環評而胎死腹中。

上述重大計畫的共同特色在於開發單位都是基於尋求替代核能發電的環保訴求提出,共同目標都是要創造綠色非核家園,但弔詭的是,開發案本身卻都被質疑對環境及生態造成立即損害,以致在環評過程中遭遇重重阻礙。由於涉及的不是環保遇上經濟發展所產生兩種不同價值間的爭議,而是環保遇上環保的同種價值競合,也就是說當某一個環保政策的落實,卻不得不以犧牲另一個環保訴求為代價時,問題就變的複雜難解,各種衝突、爭議及角力隨之而來,環評審查專家面對對立的環保價值,如何權衡取捨,實屬困難,且無論最終結論為何,都有一方須付出鉅大的成本,影響甚大。

對開發單位而言,提出這類開發案必須事先投入大量時間及金錢進行前期規劃,包括與第三人訂立相關採購、承攬契約及進行募資等,由於環評結果難以預測,還必須預作風險控管,藉由專業法律協助,透過預設契約條款以豁免將來一旦無法開發可能招致的違約責任,盡可能降低賠償責任,儘管如此,一旦最終無法通過環評,仍會對開發單位帶來相當程度的損失;對於環團而言,最在意的是環境一旦受到破壞便難以回復,在妥協退讓幾無可能之下,必然採取各種可能激烈的抗爭手段阻止環評通過,過程中不免造成大量的社會成本支出;此外開發案能否通過,不僅考驗環評委員是否具備權衡不同環保價值衝突的專業,也在試探政府對於落實非核政策的真心與決心,牽動執政與在野間的政治角力。

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蔡政府曾宣示,將達成2025年非核家園的目標。(資料照,吳逸驊攝)

當環保遇上環保,環評程序變得冗長而延宕,尤其最終以一票之差決定生死的戲劇性結果,顯示此類爭議經常存在勢均力敵的正反意見,也凸顯環評專業在此種衝突性議題上的說服力極為薄弱,即便最終可透過司法途徑救濟,依照目前實務運作,法院大多只在作成環評決定的程序問題上進行把關,至於環評審查結果正確與否的實質判斷,多會尊重環評大會的專業「判斷餘地」。因此,如何避免環保政策動輒陷入環評爭議泥淖,實屬重要。

我國環境影響評估法第二十六條宣示有影響環境之虞的政府政策,應進行「政策環評」(又稱策略性環評,簡稱SEA),有別於「個案環評」聚焦在單一開發行為及科學調查之層級,對採用的工法、技術,或對開發行為將造成衝擊的預防方式等進行預先評估,政策環評具有政策性、原則性及永續性等上位屬性,側重於徵集多方公眾及利害關係人意見,期能於個案開發的上位政策形成階段,便融入對環境面向的整體考量,並提前對潛在的環境影響作出預測及判斷,預擬可採行的替代方案,對於後續的個案環評提供指導方針,降低個案環評阻力。政府隨後公布「政府政策環境影響評估作業辦法」,已將能源政策列入應進行政策環評的項目。

蔡政府上台後,既然將「非核」列為首要能源政策目標,並宣示要在2025年實現非核家園,如此重大能源政策當然必須先通過政策環評。然而,眼前所見,促成「廢核」所必須的替代能源相關開發案,卻在取得開發許可階段便引發個案環評爭議,影響所及,可能因為能源政策目標未能整體達成,導致能源無法穩定供應,連帶造成產業投資風險。

對此,政府應當儘速檢討問題所在,究竟是因為非核能源政策並未落實政策環評,以致未能有效評估出兌現非核政策可能帶來對環境的其他面向衝擊,還是因為我國現有政策環評法制根本欠缺完備,效用不彰,以至於即使經過政策環評,也無助於在後續政策落實階段,降低個案環評帶來的阻力,倘若如此,那麼進行政策環評也就毫無意義可言。但無論如何,政府必須為其政策負責,2025年能否實現非核家園的政治責任,再怎麼樣都不能推給環評審查。

*作者為協合國際法律事務所顧問律師

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