風評：《台灣關係法》能解台海危機？

俄烏戰爭給中國的啟示是什麼？會讓中國更有信心對台發動戰爭還是更謹慎？國安局長陳明通在立法院被問到這一題時回答，烏克蘭給北京的警訊是不能輕易發動戰爭。他說，美國與烏克蘭之間沒有《烏克蘭關係法》，美國都介入到這種程度，美台之間有《台灣關係法》（TRA），「美國會介入更深」，更何況美國拜登政府「將《台灣關係法》擺在這麼前面」。

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 陳明通說對了一點：目前美國政府的確將《台灣關係法》擺得很前面，這個趨勢從歐馬巴（Barack Obama）執政後期逐漸明顯，尤其是2019年《台灣關係法》實施40週年之際，台美雙方都熱烈宣揚這部法案的重要性。就如同中美建交、美中三公報是美蘇冷戰的國際局勢促成的；如今《台灣關係法》被美國擺這麼前面，也是中國挑戰美國霸權的新戰略格局所成就的。不過《台灣關係法》充滿曖昧與模糊，並非美國如何因應台灣危機的指南。

怎麼關切台海危機？沒說清楚

《台灣關係法》是要規範美中建交後美、台「人民」之間關係，1979年1月1日起華府不與台北維持正式外交關係，只藉民間組織「美國在台協會」（AIT）處理對台事務，AIT讓公／私，官方／非官方之間的界線模糊；這部法案也沒有給台灣明確的政治地位，不承認中華民國政府，只用「台灣統治當局」（governing authorities on Taiwan）稱之；法案說「缺乏外交關係或承認將不影嚮美國法律對臺灣的適用，美國法律將繼續對臺灣適用。」但對台灣這個政治實體存而不論。

武器供應方面則稱「美國將使臺灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務。」「足夠的自衛能力」一樣不夠明確，因此1982年美中簽訂《八一七公報》，中國迫吏美國承諾對台灣軍售的質不能提高且量要逐步減少。但在此同時，總統雷根（Ronald Reagan） 又向台灣提出「六項保証」，強調美國未同意設定對台軍售終止日期。不過，一直對1992年老布希（George W. Bush）總統出售F16給台灣之前，美國對台軍售基本上遵守《八一七公報》中在對台軍售質與量上的限制。

《台灣關係法》在對台軍售上一個重要突破是：明文由總統和國會共同決定對台軍售。但法案中並沒有明訂軍售程序、之後國會也未針對台軍售具體規範，因此國會也沒能真正參與軍售決策過程。一九九三年親台的參議員穆考斯基主導一項議案，要讓《台灣關係法》取代《八一七公報》做為對台軍售的指導原則，但白宮和國務院反對，最後只是以對行政部門不具約束力的決議案方式通過。到了2020年，國會通的《台灣保證法》（Taiwan Assurance Act of 2020）也是如此，雖然其中強調對台軍售常態化，但這只是年度聯邦撥款法案中的一部分，是對行政部門沒有約束力的意見。

軍售擺脫「八一七」，但戰略未轉清晰

《台灣關係法》也是總統與國會之間權力鬥爭的結果。國會不滿白宮一手主導美中建交，把國會排除在決策外，因此主動積極立法。不過外交本來就是總統的權力，即使國會通過了《台灣關係法》，總統做外交決策時也不想被這部法綁手綁腳，當然會做出對自己有利的解釋。過去，美國急於和中國交往（engagement），就用《台灣關係法》限縮台美之間只能非官方往來，中國甚至覺得三公報不夠，1998年還在上海逼柯林頓（Bill Clinton）宣布對台「新三不政策」。從歐巴馬後期、尤其川普（Donald Trump）以來，美國要抑制中國在亞太勢力擴張，就放寬與台灣交往的限制、支持台灣擴大參與國際組織。

近年來台美官方往來的確大幅鬆綁、軍售也實質擺脫了《八一七公報》的羈絆，但是從川普到拜登都未明白宣稱放棄「戰略模糊」──即使前兩年美國國關外交界激辯論著華府是否該放棄對台戰略模糊轉向戰略清晰，但是白宮一直未這樣做。

拜登去年10月接受CNN訪問，被問到美國是否會防衛台灣時說：「會的，我們對此有承諾。」被認為他放棄戰略模糊走向戰略清晰；但白宮立刻消毒，稱美國政策沒變。國務院則稱「從他（拜登）對台灣問題的所有言論中應該清楚的是，我們對台灣的支持堅如磐石，我們致力於台灣海峽的和平與穩定。」但「堅如磐石」是形容詞，不是具體承諾。

沒烏克蘭的抗敵決心，山姆大叔也難救

3月19日拜登與習近平舉行線上峰會，拜登重申美國對台政策不變，反對片面改變台海現狀。雖然關切北京在台海的脅迫與挑釁，但也未清晰表明美國會出兵制止。他還是行禮如儀地重申依《台灣關係法》、三公報與六項保證的一個中國政策不變。

當然，拜登用模糊的話語談中國犯台，總比俄國入侵烏克蘭前拜登就先宣告美國不會出兵好。只是單靠戰略模糊的《台灣關係法》沒辦法保證對台海危機「美國會介入更深」，台灣如果沒有像烏克蘭人民與領導展現出抗敵的決心意志，山姆大叔也救不了你。