馬群傑觀點：背離民意或強化治理！？區長直轄與鄉鎮市長官派的盲點

近日以來，新政府與執政黨立委中屢屢傳出一般縣市下的鄉鎮市長應改為官派，支持者所考量似乎都著眼於依循直轄市中區政直接隸屬市長的官派原則，將鄉鎮市長改制為官派，其應得以破除過去家族派系運作的黑幕，同時減少行政資源浪費進而提升行政效率。然見諸六都升格七年以來，北中南各直轄市所面臨的財政資源爭奪困境不僅未解決，更衍生出城鄉差距越顯不均的問題。由此可見，此種六都縣市升格後，期望以台北市小面積人口密集型的直轄市體制硬套在大面積的城鄉混合型直轄市的狀況，不只未能帶來減少行政資源的效益，甚至治絲益棼，衍生出更多爭議。

雖然表面上看來，官派制本身利多於弊，但因為選舉不只是地方首長，還有市議員，所以必須在遴選過程中有更嚴格的配套規範。但令人關切的是，台灣各縣市地方生態不同，鄉鎮跟市區間更大有差異，也因為台灣原本有一些原生、衍生、滋生性問題，因此不管是一般縣市或合併升格後的直轄市，其首長都面臨到更多在地民意的期許與化解城鄉差距的壓力。是以，對於直轄市中的區行政機關組織設置以及一般縣市的地方鄉鎮長官派改制問題，在概念上，吾人最應考量者，實應為地方事務由地方主導，以確遵民主憲政體制下地方事務回歸地方民眾自治的真義。

就直轄市中的區政而言。傳統上對於地方資源的運用，多將焦點置於考量各地方鄉、鎮、村、里的自治規模與地方首長的資源管理能力。然鑑之於國外經驗，在政治參與成熟與在地民意優先的民主社會，則首重者應非防杜地方派系之考量，而應將焦點置諸於地方民眾自治，以在地民意為依歸。因此，在直轄縣市的整合已成為當前地方發展的既成事實之下，地方事務的推展更必須注重因地制宜，由調和城鄉差距與尊重地方自治的角度出發，以被合併前的鄉鎮民意為主，城市區域為輔，透過鄉鎮與城市間的府際協調，有效開發並合理配置在地資源。唯有如此，才得以在市政與區政偕同的地方治理基礎上，為台灣六都縣市合併升格帶來最大效益。

就一般縣市中的鄉鎮市長官派問題來說。在決定中央與地方分權架構時，需要考慮台灣各地城鄉發展不均與城鄉差異的問題。基於此種城鄉自然環境的差異，曾有各種觀點的論戰，其中之一為中央應給予各地方均等資源以促成平衡地方發展，此為地方發展的真平等或假平等？吾人認為，與其花時間去做無效的努力，不如承認其差異，再選擇適合的方法，而非讓地方削足適履切合統一標準。此種中央提供誘因使地方發展最適模式，賦權地方事務從地方基層且由下而上公民參與討論研議，所著重者在於由在地基層自治的面向考量各縣市的區域差異，進而採行因地制宜之作法，即為先進國家尊重地方自治進以推動地方發展的地方治理精神與理念。

由上討論，不管事直轄縣市或一般縣市，其區長與鄉鎮長的官派與否其實並非實際問題，我們所應考量的是基於台灣政經發展和特殊結構，比如台灣國土狹小，地方民意歧異太大會導致統籌困難等，當前更面臨民主需求與地方產業轉型下的資源統籌運用，甚至兩岸關係的競爭影響，都會造成異於外國現象，究竟熟輕熟重？學術界曾提過授權地方要考慮地方生態，亦即為配套改革問題，假設未能考量到台灣城鄉發展資源差異與北中南東各縣市民意生態區別，斷然將原本之鄉鎮首長功能劃歸於縣市首長之手，則中央權力大幅下放的結果是可能無法讓各縣市長取得如臂使指之效，甚者將適得其反。在當前民意高漲的社會氛圍之下，鄉鎮市調整為區以及鄉鎮長成為官派此兩種改制，可能都未能達成專權效率之利，反將遭受到社會質疑官派制度所可能產生的威權再生之議。

基於上述討論。是以，將鄉鎮市調整成為直轄市轄區或將一般縣市下的鄉鎮市長改為官派的做法，非僅是「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的形式民主，更可能成為「頭痛砍頭、腳痛砍腳」的偽善民主或整型式的民主。這種置因地制宜與地方自治於不顧的選制規劃，不僅有違先進國家廣義參政與強勢民主理念；這種僅重視總統與市長高層選舉卻剝奪基層鄉鎮市民參政議政之提議，更陷執政者於背離地方基層民意的專制深淵。上述選制若確實推動，則不啻抹煞數十年來推動台灣威權體制的黨外民主前輩之努力、先進國家民主參與的地方自治之本意，更可能全面壓制未來世代青年參政的能量與潛力。

廣納基層民意以化解城鄉差異？或透過威權專制以追求事權效率？就地方自治而言，一者前進一者後退，熟優熟劣？不言可喻！何去何從？則令人疑慮！應對此議題，為政者實應如臨深淵、如履薄冰！思之！再慎之！ （相關報導： 18分鐘車程，造就的城鄉差距多驚人？南投教書20年，他道出外人看不見的偏鄉現實 ｜ 更多文章 ）

*作者為國立臺南大學行政管理系教授。本文原發表於由二十一世紀基金會與愛鄉文教基金會合辦之『還我自治權！區長、農田水利會官派利弊』研討會。感謝高思博教授、蘇煥智董事長及與會先進，提供各方意見與觀點。（系列之四，本系列結束）