觀點投書:要砍到剩下多少錢?退伍軍人才能抗爭!

2017-04-13 06:20

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筆者想要強調的是,軍人退撫制度的興革,不單是「金錢」,更是「價值」的議題,「信任就像一張紙,弄皺了,即使撫平,再也恢復不了原樣」,對於政府絕對的信賴,是軍人願意承擔「死亡義務」的基本前提。(資料照,軍聞社)

筆者想要強調的是,軍人退撫制度的興革,不單是「金錢」,更是「價值」的議題,「信任就像一張紙,弄皺了,即使撫平,再也恢復不了原樣」,對於政府絕對的信賴,是軍人願意承擔「死亡義務」的基本前提。(資料照,軍聞社)

年金改革爭議迄今,各路人馬紛從不同的角度與觀點論述,各說各話,始終未能形成太多共識。「年改會」副召集人林萬億堅稱:「已經領走的錢不會要求退回,這就是不溯及既往」。日前,風傳媒主筆室刊載《想想半數勞工月入4萬不到 還要抗議月退5萬不能活嗎?》乙文呼應,內文述及:「改革通過後仍在領取年金者必須適用,這是『非實質的溯及既往』,且世界各國的年金改革無一例外的是採此方式」。對此,前大法官、最高法院前院長楊仁壽則主張:依照大法官歷年釋憲的精神,「軍公教人員退休後,始修改法規的情形,不可溯及,仍須依照舊法規行事」。上述見解孰是孰非,似乎只有申請大法官釋憲一途,始能見分曉。

就筆者所悉,經濟合作暨發展組織(OECD)35個國家中的年金改革,幾乎都不包含軍人在內。美國雖於1980年起,數度針對美軍退休俸進行興革,但堅守「不溯及既往」原則 (grandfather),未曾改變。美國《2013年度國防授權法案》(NDAA)(P.L. 112-239)設立「軍人撫卹與退休現代化委員會」(Military Compensation and Retirement Modernization Commission , MCRMC)為總統和國會提供軍退給付與福利現代化之具體建議。值得注意的是,根據P.L. 112-239第674條規定:(一)自該法案生效前之制服部隊,其每月退休給付不得少於現行軍人補償與退休制度下之給付,也不得在他們獲得軍退支付資格後,作任何造成其財務損失的修改;(二)於該日期退休的軍警成員,其退休給付資格與給付,不得因本法案作任何改變。2016年美國通過之《國防授權法案》中有關「現代化軍人退撫制度」的規定,要到2018年1月1日入伍者方行適用。

承上說明,美國修改軍人退撫制度,始終堅守「不溯及既往」原則,到底是林萬億未詳查相關資訊,抑或蓄意誤導,只有當事人心知肚明。佐證美國伊利諾州最高法院,對芝加哥市政府以「財務失衡有破產危機」為由,通過降低市府員工年金給付改革案,作出違反州憲法的裁決,同樣是遵循「不溯及既往」的原則。由此觀之,即使被迫必須制定與時俱進的退撫制度,保障軍退人員退休給付資格與給付水準,是美國政府一項不可推卸的法定責任,「八百壯士護權益」的行動,豈是無理取鬧?太陽花學運期間,陳抗者引述前行政院院長江宜樺在當教授時的觀點:「如果一個體系宣稱自己是民主體制,但是它對成員的訴求沒有認真回應,那個抗議是有正當性的,哪怕是暴力的抗議。那個抗議正當性的多寡,就跟體制麻木不仁的程度成正比」。最終,江院長辭職下台負責,退伍軍人的陳抗錯了嗎?

20170208-勞動部上午舉行新舊任部長交接典禮,由行政院政務委員林萬億監交,並致詞肯定卸任部長郭芳煜任內貢獻。(蘇仲泓攝)
美國修改軍人退撫制度,始終堅守「不溯及既往」原則,到底是林萬億未詳查相關資訊,抑或蓄意誤導,只有當事人心知肚明。(資料照,蘇仲泓攝)

國家政策決定軍隊素質的良窳

當今世界各國無論國力強弱,都十分重視軍人的權益保障,主要是從軍苦,且苦不堪言,否則不會連對待軍人禮遇有加,薪資與退休俸豐厚的美國,都要面臨人才徵募困難的窘境。誠如羅馬帝國的政治家西塞羅(Marcus Tullius Cicero)所言:「無窮盡的金錢乃是戰爭的動力」。為確保軍人的福利待遇與地位,美國有《國防授權法》、《退伍軍人權利法》,俄羅斯有《軍人地位與社會保障法》,德國有《軍人地位法》等。

國家養兵所費不貲,雖是「必要之惡」,承平時期難免引發「奶油與大砲」之爭,因而「量少、質精、戰力強」是各國軍事制度所欲追求的終極目標。歷史上,美國退役軍人曾一度被視為「穿著破軍裝的流浪者」。近半世紀以來,面對人才流動全球化的趨勢,以及國內各行各業競搶人才的挑戰,美軍為持續保持吸引、留住人才,退休俸採用「恩給制」,堅守「不溯及既往」原則,且與現役軍官的薪資一樣,實行與物價連動的機制。此外,為強化服役未滿20年的退役軍人待遇,在「未來部隊」改革計劃中進一步完善《2016年國防授權法案》,通過了「混合型退休制度」,將經由「節儉儲蓄計劃」(Thrift Savings Plan, TSP)來保障無法領取終身俸軍人之權益。美國財政赤字眾所周知,歐巴馬政府在2014財年的預算方案中,仍撥出1572億美元增加退役軍人的福利待遇,較前年增長了10.2%。

「雙擁工作」(擁軍優屬、擁政愛民的簡稱)是對岸的優良傳統,近期更推出了機場通關「軍人優先」等諸般作為。但因法制不健全,各地對退役軍人管理政策不一,導致生活陷入困境的退伍軍人,於去年和今年數度集體北上請願。對此,中共國防部發言人任國強旋即回應表示:「對解決他們的生活困難問題高度重視,推出了一系列政策措施」。全國政協委員、海軍網路安全和資訊化專家諮詢委員會主任尹卓少將隨後提出了《退役軍人法》。

歸納提出此法的理由有:(一)軍人奉獻青春、犧牲家庭生活,理應受到尊重;(二)退役軍人是一個龐大群體;(三)立法才能讓退役軍人少吃虧;(四)保障好退役軍人是徵兵有力的宣傳;(五)保障好退役軍人,能讓現役軍人安心值勤;(六)退役軍人有保障,軍眷才有安全感。上述,基於職業特殊性,必須立法予以特別保障軍人權益,放諸四海皆準的通則,卻因當前台灣社會充斥著「人權」重於「安全」的迷思,漠視軍人對國家的犧牲奉獻,在這波年金改革中,軍退人員仍難逃一劫。

20170307考試院公務人員年金改革案公聽會.數位退伍軍人前往鬧場表達抗議.(陳明仁攝
基於職業特殊性,必須立法予以特別保障軍人權益,放諸四海皆準的通則,卻因當前台灣社會充斥著「人權」重於「安全」的迷思,漠視軍人對國家的犧牲奉獻,在這波年金改革中,軍退人員仍難逃一劫。。圖為考試院公務人員年金改革案公聽會.數位退伍軍人前往鬧場表達抗議。(資料照,陳明仁攝)

早年,國軍在陳誠窮兵政策的主導下,軍人待遇偏低,退休俸被視為延遲給付的薪資,惟各行各業普遍尊敬軍人,相當程度吸引了不少有志報國青年,以及經濟弱勢的優秀人才從軍。但自馬英九總統推動刪減本為退休俸組成部分的「年終慰問金」開始,社會上污衊軍人的聲浪四起,從軍人數也隨之斷崖式銳減,直至蔡英文總統積極推動年金改革,更掀起了「一寸光陰一寸金,十萬青年不從軍」的高潮。

政府對退役軍人權益的維護,反映了軍人社會地位和統治階層的重視程度。2016年國軍招募志願役軍士官,軍官達成率為65.7%,大學儲備軍官訓練團僅有30.4%;士官達成率為51.7%。同年,三軍五校院的總畢業人數是956人,與當初入學的人數相比,有超過20%的軍校生提早離退。陸軍官校去年招生核定名額為350人,實際入學不到200人,上學期結束只剩166人。目前,國軍基層幹部懸缺嚴重,陸軍蘭指部戰車營的12個戰車排,曾發生都沒有少尉排長,必須由資深士官充任的窘境,而這只是眾多作戰部隊的冰山一角。近年來,也有超過800名軍人,以「精神疾病」名義退伍,這些人果真都因無法適應軍旅生涯而離退?前述招不到、留不住,怵目驚心的冰冷數字,何以致之?孰以令之?

「八百壯士」為何抗爭?

「榮譽」與「待遇」是支撐軍人無後顧之憂,願意含笑為國犧牲的兩大支柱。然而,自年金改革以來,學者、名嘴、媒體鋪天蓋地,連篇累牘地批判、撻伐軍公教的抗爭,只為貪婪。古羅馬皇帝馬可安東尼(Marcus Aurelius Antoninus Augustus)在《沉思錄》中嘗言:「我們所聽到的不過只是一個觀點,而非事實;我們所看到的不過只是一個視角,而非真相」。試問這些批評者真的有足夠的智慧和同理心,去理解其中的是非曲直?抑或只是事不關己,義正詞嚴?

「有事軍人幹、沒事幹軍人,政府失信賴、退撫無保障」是「八百壯士」陳抗的主要訴求。在他們認知中,政府不但曲解「不溯及既往」原則,還刻意隱匿OECD國家年金改革均未含軍人在內,且皆給予較優渥待遇的事實。「年改會」建議軍人退撫制度單獨規劃,但其目的在於「分化」,所有改革原則都將比照公教人員,並急於在立院本會期通過軍改方案。主政者非但沒有傾聽退伍軍人的訴求,反以鐵絲網、拒馬阻絕與之面對面溝通,還私下透過高層將領施壓,要求「共體時艱」;政府行政部門窮盡洪荒之力散播不實宣傳,混淆民眾視聽,卻吝於精進退撫基金績效,以及進行年金改革對退伍軍人衝擊的影響評估!

20170307考試院公務人員年金改革案公聽會.數位退伍軍人前往鬧場表達抗議.考試院副院長李逸洋暫停之後.取消會議.取消後.受邀的團體席地一樓大廳呼口號抗議.並悻然離去.((陳明仁攝)
主政者非但沒有傾聽退伍軍人的訴求,反以鐵絲網、拒馬阻絕與之面對面溝通,還私下透過高層將領施壓,要求「共體時艱」。(資料照,陳明仁攝)

這波大幅度刪減年金的結果,勢必嚴重衝擊軍退人員的未來生計。軍人不似公教人員可以任職到65歲,僅能依《服役條例》規定之各階年限被迫退伍,中、少校退伍是大宗,而且軍人大部分晚婚,不少人上有年邁父母要奉養,或支付雙親長照費用,下有未成年子女要培育,持續繳交房貸等,調適變革的能力不盡相同。如依「年改會」所稱「溫和」的公教版本,改革前平均月領4.9萬元,腰斬後占軍退人員多數,年資不到24年的中、少校退伍軍人,都會趴在3萬2000元的地板之上,如何有尊嚴的維生?試想,前25%勞工領的「勞保」加「勞退」總金額,與僅有25%領得到退休俸(「軍保(18%)」加「軍退」)的軍人差距有多少?「年改會」卻一直以勞工的「勞保」平均月領1.6萬元,與軍人的退休俸相提並論,其居心叵測!

在台灣的退伍軍人,無法享有如對岸的安置措施,也不像美國企業在招收退役軍人時,可獲得政府稅金減免優惠,美軍退役後找到工作第二春,退休俸和福利也不受影響。人數多達10餘萬人,年逾中老年與社會脫節多時的台灣退伍軍人,無一技之長,在接受職訓後,大多數也難以在競爭激烈的飽和就業市場中立足。即使找月入近3萬元的保全行業,依林萬億的說法:「軍公教退休後領了年金,轉往私部門任職領雙薪的肥貓問題,亦須處理。原則上軍公教若轉往在民間任職,就不算退休,應暫停軍公教年金請領」(2016.11.3.經濟日報),簡直是要置經濟弱勢的榮民於死地。令人啼笑皆非的是,竟有雇主要求前來應徵的退伍軍人主動減薪,理由是「終身俸」裡有他繳交的稅金。

在三個階段的「八百壯士護權益」活動中,不乏沒有領終身俸的退伍軍人,以及官校沒畢業的校友參與其中,圈外人很難理解這種現象。這些退伍軍人會挺身而出,主要是深感過去引以為傲,執干戈以為社稷的榮耀已經蒙塵,如今軍隊素質每況愈下,令人慘不忍睹。他們「看不下去」國軍高層將領為了和諧的文武關係,不敢據理力爭,為了粉飾嚴重缺員現況,招生募兵幾近無所不用其極,不但找帥哥美女組成募兵團,還淪落到夜市擺攤募兵,以獎懲分配幹部招募名額,不務戰訓本業拍起偶像劇,更飢不擇食地把軍校生錄取標準大降「五級分」,以濫竽充數的手法,補充缺員。退伍軍人們深知,沒有優秀人才操控的精良武器,只是一堆昂貴的廢鐵。

軍人退撫制度改革請三思!

軍人年金改革關鍵時刻,筆者親入孤軍奮戰的「八百壯士」駐地,傾聽欠缺發言舞台的昔日軍中袍澤吐露心聲,為不能籌組工會、不能罷工、不能言語表態的現役學弟代言發聲,提出下列觀察與建議:

第一,民主制度的特徵之一,就是建立層層的權力制約機制,防止掌權者濫權,逕自做共識基礎薄弱的決策。蔡總統仿效經國先生「今天不做,明天就後悔」的名言,在去年「年改會」國是會議上宣稱:「現在不做,馬上後悔」。然而,改革的「方向」往往比「速度」重要,相較公教人員退撫制度變革,軍退人員更具敏感性,允宜審慎、穩健推動,避免青年世代因顧慮退後保障,怯於從軍,或衍生預期心理,造成人才流失,甚至被對岸重金爭取、收編,進而影響國安。

第二,筆者籲請執政者思考的是,此波年金改革,「年改會」聚焦於「少領、多繳、延後退」的消極節流作法,一方面不斷宣稱年金不改革會破產,大幅刪減退伍軍人合法的權益,造成大部分退伍軍人不可承受之痛;另方面,浪費公帑的機構並未減少,還不斷衍生新黑機關,安置親信坐領高薪,每年編列高達數兆的國家預算中,過多不當的補貼、浪費、酬庸依舊,旋即又釋出被馬凱教授形容為「以納稅人血汗餵吸血鬼」,規模上兆的前瞻基礎建設經費,是否除了違反「不溯及既往」以及「信賴利益保護」原則,也與立法裁量與司法審查的「比例原則」相抵觸?

第三,任何一種立意良善的改革,如果失去人性的溫度與關懷,採用負面動員,造成社會的分化與對立,都將是一種準暴政行為。台灣良善的力量一直存在,生活在此的每個世代,都有屬於自己特有年代的美麗與哀愁,我們能不能擯棄「貪婪世代」之類貶抑的指控,用體諒、互助的精神讓年金永續經營?諸如,採用學者洪茂蔚參考所得稅累進稅制,所提出之「逆向累進調整年金」方案,以緩解飽受詬病的「所得替代率」,帶給大部分退伍軍人的強烈衝擊。同時輔以建立退撫基金回捐機制,由三軍統帥偕同高級將領率先捐款,籲請財有餘力的榮民共襄盛舉,為退撫基金挹注有益的補充。當然,如果國家財政許可,正本清源的做法還是回歸「吃皇糧」的「恩給制」。

最後,筆者想要強調的是,軍人退撫制度的興革,不單是「金錢」,更是「價值」的議題,「信任就像一張紙,弄皺了,即使撫平,再也恢復不了原樣」,對於政府絕對的信賴,是軍人願意承擔「死亡義務」的基本前提。一心只想強行修法卸責的政府,只會降低人民對它的向心,日後又如何能苛求軍人對國家絕對忠誠,以及為國捐軀?不要等戰爭與災害來臨的時候,才想起軍人!今天不善待退伍軍人,明天誰會浴血沙場?

*作者為大學助理教授、退伍軍人

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